发布时间：2021-08-17
导读：经济协调发展的理想状态是不同的地区和不同的城市之间，在人均意义上达到大致相等的状态。乡村振兴要做到六个字：人出来，钱进去。生产要素要合理的从城市进入到乡村。农村相关的产业实现规模化和现代化，人口数量减少的同时，人口的结构也会发生变化
《中国投资》：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》作为中国未来五年发展的纲领性文件，多次提到“城市群与都市圈”，政府工作报告也明确提出，要“发展壮大城市群和都市圈”。那么随着城市群、都市圈建设，经济要素向沿海地区和一些特大、超大城市集中，是否会导致地区间发展不平衡？人口集聚增加后，城市群和都市圈建设应如何提前部署，来应对未来的交通拥堵、教育、住房、医疗等公共资源无法均等化的“大城市”病问题？
肖金成：实际上，人口向沿海地区和发达地区转移，或者说，城市群之外的人口向城市群内转移，有利于区域协调发展。区域之间人均收入的增长、人均生活水平差距的缩小、人均GDP差距的缩小，是区域协调发展的目标。我们研究发现城市群内和城市群外的人均GDP差距很大，体现在什么地方呢？也就是十大城市群内的人口占全国的比重只有30%多，而GDP占比60%多，城市群之外60%多的人口只有30%多的GDP，这就是差距，就是区域差距。所以我们不能光计算东中西部的差距，还要算城市群内外的差距。
如何缩小这个差距？比如说让城市群内的产业向外转移，这是缩小差距的一条途径，但是产业转移的成本很高，而且产业转移的主体是企业，不是政府，不是政府想转移就能够转移，何况当地政府并不想把当地的产业转移出去，投资者想转移才行，而投资者决策产业转移的基本出发点是利润的多少。但是人口向城市群内转移是比较容易做到的。只要有就业岗位，收入比较高，就会选择离开家乡、离开农村，转移过去甚至把全家转移过去。改革开放后几十年时间，变化最大的就是沿海地区常住人口增加，城市群内的分母增加，与城市群之外的人均GDP差距就会缩小。
产业发展，是需要一定条件的，经济发展要素的聚集也需要很多条件。现在我国是社会主义市场经济体制，和计划经济体制最大的区别是投资由企业说了算。企业有投资自主权，能不能把这些要素向城市群之外转移、向中西部转移、向欠发达地区转移，由企业做决定。
人口向发达地区转移、向大城市转移是一个趋势，即使我们不鼓励，政府不提供条件他们也会去。某种程度是一个规律，规律是不可违背的。
人口向大城市转移是否会引起“大城市病”？会不会出现交通拥堵、房价提高、环境恶化等等，肯定会。人口像潮水一样涌向大城市，确实会带来很大的负面影响。如果人口都到北京、上海、广州、深圳等特大城市，容纳得下吗？肯定容纳不下！所以不能都涌到这几个大都市去。规划建设都市圈，规划城市群，目的就是防止“大城市病”。为什么发展都市圈、城市群能防止大城市病呢？都市圈中有一个核心城市，城市规模很大，吸引力很大，对周边地区具有“虹吸效应”。规划建设都市圈，就是为了减弱“虹吸效应”，增强“辐射效应”，让都市发挥辐射带动作用，把周边地区发展起来。
规划建设现代化都市圈，就是要建立核心城市与周边地区的交通体系，把轨道交通建起来。我们提出都市圈同城化，什么意思呢？就是不是一个城市像在一个城市一样。建设轨道上的都市圈，把地铁，城际铁路修到周边的城市和城镇，这些城际铁路就像公交车一样，随时上下车。住在周边的城市，便捷程度和核心城市中心区一样。而且周边地区的空气肯定比核心城市中心区要好，消费成本肯定比中心区要低，很多成本敏感性产业也会转移到周边。核心城市发展什么产业，周边的中小城市发展什么产业，小城镇发展什么产业，最终是由成本决定的。都市圈规划要明确产业发展的方向，也可以提出负面清单，明确鼓励类、限制类产业名单。政府的导向作用在规划中体现出来。都市圈规划的目的就是防治“大城市病”，避免产业和人口大量涌入核心城市，给核心城市带来巨大的压力。
城市群不只有一个核心城市，很可能有两个核心城市或三个核心城市，每个核心城市都有自己的都市圈，都市圈很可能连在一起，相互影响。我给城市群下了一个定义，城市群是由都市圈和城市圈共同构成的。城市群形成的前提是有一个或多个都市圈，还有多个城市圈，相互耦合在一起。
城市群为什么能够形成？就是因为在一个特定的区域范围内，有多个大城市或曰大都市，各有各的圈，彼此连在一起，拥有共同的腹地，竞争异常激烈，甚至发生恶性竞争。在这种情况下就需要统一规划。大城市发展什么产业？中等城市发展什么产业？小城市发展什么产业？小城镇发展什么产业？城市群里的城市要进行分工。做城市群规划的时候，一般要给每一个城市一个定位，相当于城市的名片，本质上就是根据本身具有的优势和产业基础明确分工，分工才能合作，互利才能共赢，这是我们编制城市群规划的重要意义。因为城市群里城市很密集，竞争很激烈，你有优势我也有优势，应该分工合作，城市自己不可能分工，通过规划，明确分工，促进合作。
都市圈的交通是放射状，城市群的交通是网络化，不仅核心城市与周边城市要建设城际铁路，其他城市之间也要建设城际铁路，像蜘蛛网一样形成网络化的交通体系。这个交通体系都市圈规划一般不考虑，但是城市群要考虑，城市之间都要有城际铁路相连通，形成网络化的交通体系。
在城市群里，大城市、小城市都有各自的优势。因此，只有城市群才能实现大中小城市和小城镇协调发展。不在城市群里，交通体系不完善，很多产业会聚集到大城市，一般不会到小城镇去。
在交通发达的城市群里，小城镇的交通也很便捷，甚至有轨道交通通往核心城市，公路也很便捷，很多产业就会转移到小城镇。因为周边地区的成本低、环境好、交通很方便。所以规划城市群和都市圈，是治理“大城市病”的一个手段，是防治“大城市病”的重要举措，而非继续强化大都市的规模扩张，继续加剧“一市独大”。
《中国投资》：基于您的研究，当前行政边界对于城市群和都市圈的发展起着非常严重的制约作用，您提议“淡化行政区，强化经济区”。那么如何建立跨越行政边界的协调机制，或者说实现城市间协同发展，您有什么具体的建议？
肖金成：实际上是一个体制和机制问题。我们很早就做过城市群规划，比如2014年我们做了成渝城市群规划研究，也做了哈长城市群规划研究，两个规划都得到国务院的批复。我们对城市群规划的实施也研究了很长时间，推进比较缓慢，效果不太理想。原因就是没有在体制机制上创新和突破。规划编制出来了，谁来实施规划？比如要建立网络化交通体系，谁拿钱？谁是投资主体？城市群有的跨省，多数跨市跨县。行政区的领导只管自己这一块地，管不了别人，财政收入只能用到自己的一亩三分地，怎么能用到别的地方去？比如修路，怎么能修到别的行政辖区，这就不好办了。比如规划编制出来了，要修一条高铁或要修一条高速公路，需要很多钱。谁来投资？谁来管这个事？实际上并没有解决。
我对我国的体制研究过很长时间。第一，一定要建立统一有效的管理体制。行政区可以不变，但要建立一个经济区。经济区不能再像过去的合作区一样，就是开会，没有经费，没有具体措施，年复一年，会照开。现在合作区都有经协办，经协办起什么作用呢？就是联络作用，不是超越行政区的一个机构。所以经济区首先要有一个有职有权的办事机构，这个机构一定要名正言顺，要赋予其一定的功能。叫领导小组办公室也好，叫管委会也好。这个机构要有实实在在的经济权力，不是空的，基本的功能都要有。第二，这个机构要有经费，有资金。这个经费不是办公经费，而是搞建设用的经费，比如说修跨界公路，必须有最基本的资本金。我从法国的做法得到了启发。法国有个巴黎经济共同体，就是巴黎市和周边的行政区共同组成的。巴黎行政管辖区只有200平方公里左右，人口约三四百万人，但是大巴黎区就有几千平方公里，人口1000多万。他们成立了一个巴黎共同体，每个行政区都派出一个成员参加，这些成员定期开会。共同体的主席一般都由巴黎市的市长担任。为什么会让巴黎市长来担任共同体的主席，因为巴黎市出钱最多。每个共同体成员要按财政预算的一定比例缴纳，交给经济共同体办事机构作为项目建设经费。开会时要讨论决定搞什么项目，需要多少钱？所以开会时各行政区的首脑一般不会缺席，缺席了你就放弃发言权了。据说共同体开会时一般都是各市市长参加，决定办什么事，交多少钱，谁来管事，如何监督等等，合作就不是可有可无，不会流于形式，不会为开会而开会。第三就是要形成持续运行的机制。经济区的合作，不管政治和行政，只管经济事务，而且只管行政区之间联系的事。避免发展成为行政区之上的一级行政机构。比如巴黎市内的事共同体不管，但是巴黎市和别的市合作的事他要管。必须建立一种机制，包括多长时间开什么会，设立什么分支机构，设立什么委员会等等。如各市市长一年开一次或两次会，还有企业联盟、行业联盟，各种学会、协会等等，在经济区层面进行多层次合作，非常广泛。在此基础上，行政区逐步弱化，而经济区不断强化。各级政府不再是万能的，无所不包的，政府管了很多不该管、管不了甚至管不好的事，但如没有经济区或社会结构参与经济管理，各级政府便难以脱身，行政分割便难以避免。
也有经济区在发展过程中演化为行政区的例子。多伦多市是加拿大第一大城市。多伦多市原来规模比较小，周边有5个小城市，各市不断向外扩展，范围不断扩大，几个市慢慢就连在一起了。于是就组织了一个城市联盟，把交通之类基础设施建设的事承担起来。联盟办的业务比各市还要多。每个市都有议会，居民说多此一举嘛，干脆合在一起，搞一个议会，合并成一个市政府。通过经济区合作最后导致行政区划的调整，通过合并，减少了五个行政机构，也减少了层级。事实证明，合在一起更有效率，成本更低。所以城市群也好，都市圈也好，合作区也好，一定在体制上要突破。要建立一个强有力的机构，功能比较健全，而且有经费支持，还有多层次的合作，这是非常重要的。
习总书记在2020年1月份召开的财经委员会会议上，讲了经济区可以和行政区适度分开。我们叫双轮驱动模式，经济区和行政区双轮驱动，行政区管自己的辖区，辖区之内从上到下，逐级推动，层层负责，守土有责。经济区是横向的，讲合作、讲联系、讲分工，突破行政壁垒，一体化规划、一体化建设、一体化发展，这也是一种经济发展的动力。这是未来城市群、都市圈、经济区体制机制创新的方向。
《中国投资》：您认为南北差距逐年扩大的关键因素是什么？这些因素通过怎么样的手段逐渐减少消除？您认为人口这一要素在南北差距中扮演什么样的角色？
肖金成：如果按照GDP占全国的比重，北方的比重会继续减少，南方会继续扩大。原来南方是40%，北方60%，后来南方50%，北方也是50%。到现在南方的发展继续加快，GDP占比60%，北方下降为40%。我们现在说的南北差距就是这样的差距。这个差距，确实很难改变。为什么？
先从自然条件来看，原来北方的GDP占比比较高。北方的产业结构比较重，比如说煤炭、石油、金属矿、森林资源等等，北方地区很丰富。山西、陕西、内蒙古、新疆的煤炭，河北的钢铁，东北的石油，西北的有色金属，这些关联产业，都拉动了北方GDP。现在矿石可以从国外进口，在碳达峰碳中和背景下，能源结构要调整。要减少碳排放，钢铁、煤炭、发电要去产能，北方GDP的占比肯定要下降。
我认为南北差距会继续扩大，但并不是一个非常严重的问题。西部那么大的面积只有6%的人口，你说是问题吗？它不是问题。你说那么大的面积只有那么少的GDP，那也不是问题。因为这是自然条件决定的。原来是有矿就有产业，有煤就有电，有电就可以发展金属冶炼业。现在进口矿石，超高压输电。沿海地区、矿产资源贫乏地区也可以搞金属冶炼，搞制造业加工。北方地区严重缺水，进一步制约了北方地区的发展。
现在许多产业在南方发展更合适。举两个例子，可以看出未来的趋势。长江经济带建设是国家重大区域发展战略，当时我们研究长江经济带的时候，发现长江经济带的土地面积（九省二市，不是长江流域）占全国20%，GDP却占40%。这意味着虽然土地面积不大，但是GDP比重比较高，另一个数据，人口也占40%。说明长江经济带经济和人口是比较协调的。是比较合理的。但上中下游的发展是不太协调的，经济发展差距很大，尤其是人均GDP的差距很大。加快长江中上游地区的发展，意味着长江经济带在全国的比重将继续提高。长江经济带上中下游的自然条件都很好，首先是不缺水，有长江中下游平原，有江汉平原，有成都平原，有长江黄金水道。可以继续发展产业，聚集人口。长江经济带通过科学规划，加快发展，GDP可能超过全国的50%，意味着全国一半的GDP要在长江经济带创造出来，同时人口也可能从40%增加到50%，我认为是能够实现的。通过长江经济带建设能够把东中西部协调起来，长江上游、长江中游、长江下游，都有很大的发展潜力。这11个省市都是南方，所以单从长江经济带来看，未来南方经济占比将越来越高。
还有一个例子，南水北调工程要上马，有人提出能不能不调水，改为调人。把长江水调往北方，不远千里，调到北京，要花很多钱，如果在长江流域发展产业，增加就业岗位，吸引北方人来就业，也就是把人调到长江沿岸去喝长江水，就不用花钱去调水。
我当时还是很赞同调水。我当时说如果城市规模不到100万，我赞成调人，把人调走，哪里有水就到哪去。如果城市人口超过100万，那就只能调水。我认为把一个100万人口的城市给废弃掉，或者搬到南方去，比调水工程花的钱还要多。我们做经济研究就是要算成本，搬迁城市的成本太高了。
但调人的观点并非没有道理。就是现在产业还没有发展的，城市还没有规划建设，能不能到长江经济带去发展？我认为长江经济带还有很大的潜力。现在长江干流上有几个城市常住人口已超过500万，上海、南京、武汉、重庆4个城市，其中上海已超过1000万。其他城市区位条件也很优越，有发展空间，也有很大的发展潜力。比如江苏的南通、安徽的芜湖、江西的九江，湖南的岳阳、湖北的宜昌、四川的泸州等，都在长江沿岸。也就是说到有水的地方去发展，不要去搬城市，但可以到那里去建设城市。现在城市规模都不大，通过规划建设，聚集产业，人口达到300万至500万人完全没有问题。
长江经济带规划中提出“一轴两翼”，一轴就是长江沿岸发展轴，两翼就是沪昆线和沪蓉线。沪昆沿线有杭州、金华、衢州、上饶、宜春、长沙、株洲、怀化、贵阳、曲靖、昆明等城市，这些城市都有很大的发展潜力。沪蓉沿线有淮安、合肥、信阳、襄阳、达州、南充等，都有希望发展成为规模较大的城市。所以我认为认识南北差距不在于总量，也不在于比重。在于什么呢？在于人均GDP。计算南北差距，要看人均GDP。如果人口减少了，即使经济总量不变，人均GDP也会相应提高。因为自然条件和产业结构作为决定性因素，不好改变，但可以改变判断的标准。研究和判断南北差距，主要测算人均GDP存在的差距，工作的着力点也要放在人均GDP差距的缩小。
《中国投资》：乡村振兴战略是建设现代化经济体系的重要基础。在人口和经济都往大城市集中的背景下，推进新型城镇化建设与乡村振兴如何协调发展？
肖金成：我认为城镇化和乡村振兴是不矛盾的，某种程度是相辅相成的。有很多人认为乡村所以没有振兴是因为城镇化的原因，我是不赞同甚至是反对的。如果没有城镇化水平的提高，我国农民的生活水平比现在要低得多，收入要低得多。判断城乡差距应主要看人均收入水平，就是收入差距要缩小。因为我国农村人口很多，人均耕地很少，给再多投入农村很难发展起来，农民很难富裕起来。
通过实施城镇化战略，让大量的农村人口进入城市和城镇，既为城市提供了劳动力，也减轻了农村的压力，提高了农村家庭的收入。当然城市要提供就业岗位，没有就业岗位，农民去城市干什么。农民进城的目的是增加收入。农民工进城务工，最好全家都在城市生活，不要打了工挣了钱又跑回农村，在农村建房子是一种浪费。但很多农民工，一个人住在城市，他的家属却没有在城市居住。因为城市的公共服务、社会福利没有普及到他们这个群体。所以我很早就提出农民工市民化，享受和所在城市的居民相同的社会福利和公共服务，能够让留在农村的老人、孩子进城，留在农村的人口就减少了，支配的资源就多了。我国的农村现在不是劳动力短缺，农业现代化水平的提高需要的劳动力越来越少。实际上农村的劳动力并不是很短缺，问题的关键是在农村支配的资源少，农业收入水平非常低。
乡村振兴靠三个方面：一是国家政策的支持。现在实施乡村振兴战略就是要支持农村的发展，支持农业的发展。二是推进农业现代化。农村劳动力少了，要提高农业生产力，就要发展现代农业，增加农业的市场价值，农产品的价格要适当提高。第三就是农村的村容、村貌、交通这些公共服务、社会保障水平要提高。还有人才问题，我们提出人口向城市去，人才到农村去，资本到农村去。钱进来人出去，乡村才能振兴。还有就是发展特色小镇，发展小城镇来带动农村，促进城镇化水平继续提高，争取到2035年我国的城镇化水平超过70%。那就意味着农村人口不到30%，人均收入提高了，收入水平提高了，村容村貌就能根本改善。
本文刊于《中国投资》2021年8月号