发布时间：2021-07-08
〔摘要〕本文阐述了地级市作为一级行政机构产生发展的历史过程，提出了地级市是中国最重要的区域经济单元的观点。通过完善地区级城市的功能，在自身得到发展的同时，将带动区域经济快速发展。通过弱化省和县级政府，强化市、镇政府来逐步减少行政层级，以达到政府精简高效，为老百姓减轻负担之目的。为推动或加快地区级城市的经济发展，必须加强产业聚集力，建立科学合理的城镇体系，为城市居民和本地区的农村居民提供良好的服务。报告还提出了若干完善地区级城市功能的政策措施。
地级市作为一级政权机构的历史并不长，但随着“市领导县”体制的推行，逐渐取代地区领导县体制成为地级管理层的主体。市区作为市域的中心，同市域的经济发展存在着密切的内在的联系，同时，市区同其周边的城市和城镇也存在着密切的关系。地级市作为中国最重要的区域经济单元，通过完善城市功能，在自身得到发展的同时，将带动区域经济快速发展。
01地级市是中国最重要的区域经济单元
所谓区域经济单元是指经济主体相互联系比较紧密或存在比较完整的组织网络的地区。区域经济单元既可以是一级行政区，也可以是联系紧密的经济区，如省、地、县，长江三角洲地区，珠江三角洲地区等。
新中国成立初期，多数省、自治区设立专区作为派出机构，指导几个县的工作。1951年全国共设有201个专区，作为一级政权建制的地级市只有69个。60年代末专区机构实行“党政合一”，“专区”改称“地区”，到1978年全国共设有173个地区，地级市90余个，自治州29个。1982年，中共中央决定改革地区体制，推行市领导县体制，并以江苏为试点。1983年1月18日，国务院批准江苏省撤销所有地区，所属各县划归11个市领导。2月，中共中央、国务院就地、市、州机构改革问题专门发出通知，要求积极试行地市合并，实行市领导县。继江苏省之后，辽宁、广东两省先后撤销所有地区，全面实行市领导县体制。
到2001年底，地级市总数增至250个（不包括15个副省级城市），加上30个自治州，市州管辖的县数占全国县总数的70％以上，没有改市的地区（包括盟）仅剩下35个。地级市管理层基本上形成了一级行政区划建制，逐步由虚变实，地级行政体制中“市管县”体制取代了地区管县体制的主体地位。
由市管县体制取代地管县体制在发挥城市经济文化的辐射功能，促进城乡协调发展方面发挥了重大作用。从这些地方市管县体制时期比地区管县体制时期发展建设普遍要快一些的基本事实表明市管县体制对经济的发展确实发挥了积极的促进作用。这一体制在城市化方面的突出贡献是促进了区域性中心城市建设，特别是市政府所在地的市政建设，在客观上加强了区域中心城市的建设和发挥了中心城市的带动作用。从1983年开始大幅度推行市管县体制以来，中等城市得到了较快的发展。从1982年到2000年，市区非农业人口20万人—50万人的地级城市由70个增长到132个，增加了将近1倍。
客观地分析，地级管理层存在的原因，第一是由于省区面积过大，省难以直接管到县。我国的面积比美国多22.7万平方公里，人口比美国多将近10亿，但美国一级行政区有51个，而我国只有34个，其中包括5个点状形态的城市行政区。与一些面积较小的国家相比，我国的一个省相当于一个中等规模的国家。第二是自然条件复杂多样，交通不便。我国平原和盆地有295万平方公里，约占国土面积的30％，其余70％的国土面积是山地、高原和丘陵，自然会给交通通讯带来很大困难。一些省会城市通过集中全省资源，使其迅速发展，但并不能辐射和带动全省。即使是规模较大的省会城市，也只能带动周边几个地区，一个省只有一个经济中心在中国是不够的。第三是我国人口多，管理任务重，人口越多，经济社会活动越繁杂，需要管理的事务也越多，特别是一些人口大省，人口规模达到七八千万，管理的任务更重。
城市是现代工业的集中地，城市经济的运行必然产生大量的生产要素和商品的物流交换，使城市与城外空间发生广泛的经济联系，城市区域与区际是通过贸易实现的。虽然在现代社会中，分工早已超越了原有的狭窄的地域，以分工和协作等代表的经济关联在空间上出现了跨地区化的宏观趋势，使得经济体系在整体上被流程化了。但是在此条件下，经济系统中经济关联的交易方仍然受到交易成本的约束。交易主体仍然要将收益最大化作为追求目标，这种追求的经济结果必然使交易人在空间上极力缩短交易或经济往来的空间距离，借以降低交易搜寻和运输的成本。市场经济规律使本来开放的经济划分出不同的空间边界，形成了相互不同的区域经济系统。如上海市的辐射范围虽超出了其行政控制的边界，辐射范围可达苏州、无锡、常州、宁波，甚至南京和杭州，但辐射力在苏北地区就大大减弱了。
区域经济空间的边界取决于经济核心的辐射强度，区域经济空间的结构取决于核心和周边区域产业的关联，即是说在区域空间体系中，具有核心职能的区域通过双向的空间辐射，即向原料地吸收资源和向消费地供给产品，来形成一个完整的经济区域。
高汝熹、罗明义通过对城市圈域经济的研究，认为现在世界范围经济发展的空间结构，都是以城市同城市的联系为主要经济脉络的，从而形成了城市圈域经济或城市型社会。因此，以城市体系为依托，充分发挥城市经济中心的作用，是城市圈域经济划分的基本原则。所谓城市圈域经济即是以经济比较发达并具有较强城市功能的中心城市为核心，同具有经济内在联系和地域相邻的若干周边城镇所覆盖的区域共同组成的，其经济吸引和经济辐射力能够达到，并能促进相应地区经济发展的最大地域范围。高汝熹，罗明义根据国内生产总值、资金利税率、基础设施指数、服务设施指数等指标，确定了城市圈域半径。
根据高罗关于城市圈域半径的计算，中国最大的城市上海，其圈域半径只有200公里；北京、广州、南京只有150公里；天津、沈阳、武汉、大连、成都、重庆、杭州、济南、鞍山、昆明、石家庄、长沙只有120公里；吉林、抚顺、包头、贵阳、齐齐哈尔只有50公里。根据圈域半径，进入上海经济圈的有昆山、苏州、常熟、嘉兴、南通、张家港、无锡、海宁、江阴、常州、杭州、镇江、绍兴、南京、宁波共15个城市，而浙江的湖州，江苏的扬州由于经济距离较远而未能入圈。河北省会石家庄，其圈域半径为120公里，入圈的城市仅有邢台、辛集、定州三个城市，即一个地级市和二个县级市。云南省会昆明，入圈的城市仅有玉溪、曲靖、楚雄。由此可见，在中国，仅靠少数的中心城市是难以带动所有地区经济发展，客观上需要有更多的区域经济中心。
还应该考虑的因素是：若城市间经济落差太大，城市之间就缺少相互沟通和联系。中国的大城市多数靠政治中心地位通过计划经济手段配置资源而发展起来的，虽然人口规模大，经济势能强，但和周边城市和农村缺乏密切的经济联系，形成了明显的“城沟”和“断裂点”，现代化城市成为这一地区的孤岛，难以形成大、中、小城市合理布局的城市体系，中心城市的聚集效应不能有效地扩散。如云南只有昆明一个百万人口以上的特大城市，而周围没有50—100万人口的大城市，大量是中小城镇，因而，昆明市的辐射力和带动效应就比较弱。整个西部地区的情况大体相同。
02地级市作为一级政府该不该撤销
正是由于城市化时代工业化、现代化的不断发展，对旧的行政管理体制和地方政府结构产生越来越明显的冲击和挑战。最近，有人从减少行政管理层次出发，提出将市一级政府撤销，由省直接领导县，乍一看，似乎有些道理，但仔细分析可知此举并不可行。
市作为一级政权原本不存在，专区和地区本是省政府的派出机构。改革开放后，通过理顺市县关系成为一级政权，是顺应市场经济的客观需要而成长的，同时也起到了促进城市二三产业发展，带动区域经济增长的作用，形成了以城市为中心，县城和小城镇相互依存的城镇体系。从市域规模和经济实力来看，也已形成良性循环的既能够独立支撑的产业体系又必须对外开放的经济体系。从辖区总人口来看，1999年，人口500万以上的市有70个，200万—500万人的市有109个，100万—200万人的市有40个，200万人以上的市共计179个，占地级市总数的69.11％，平均每个地级市辖区人口在200万人左右，规模不算小。从地域面积来看，1万—10万平方公里的市有124个，5000—1万平方公里有64个，1000到5000平方公里的有44个，低于1000平方公里的仅有1个。由于在市域范围内，要么主要是平原，要么主要是山区，要么主要是丘陵，具有鲜明的地域特色。我国每一个省，一般山区、平原、丘陵都有，矿物资源也非常齐全，可以做到万事不求人，因此，具有相当的封闭性。而地级市，半径一般在100公里左右，无法做到生产要素样样都齐全，任何生产都必须寻求外部协作，这就使其具有本质上的开放性特征，便于形成全国经济的一体化和专业化。
我国行政区划基本格局是几千年逐步形成的。从周朝分封诸候，秦朝设立郡县，都是以农村地区为主要管理对象的管理体制。由于几千年来，经济基础没有发生根本性变化，因而这个行政区划体系结构形式也没有根本的变化，但随着城市化进程的加快，特别是交通通讯业的发展和工业化、现代化的推进，不仅改变着旧的经济结构，而且经济运行模式和生产生活方式也发生了根本的变化。农耕生产方式和自给自足的生活方式不再成为经济生活的主导，城市的作用日益显现起来。城市是先进科技、教育、工业、通讯等等现代先进物质文明和精神文明的载体，不可想象大量高度发达的现代化技术可以诞生在分散落后的农村。现行行政区划体制显现出的突出问题就是管理层次偏多，行政区域单元大小悬殊，旧的以农村为主要对象的行政区划建制不再适应现代市场经济的要求。以省为区域经济单元的弊端非常明显地显现出来。由于省会城市辐射能力由中心向边界递减，形成了许多经济发展死角。几乎所有省的边缘都是经济落后地区，如晋陕蒙交界地区、湘鄂川黔交界地区、鄂豫皖交界地区、晋冀鲁豫地区、湘鄂赣交界地区、闽浙赣交界地区，也就是建立革命根据地的地方，解放后也没有根本改变，依然十分落后。其原因是远离政治和经济中心，现代化的曙光很难照射到那里。这些地区并非天生贫困和落后，恰恰大多是资源富裕地区，如晋陕蒙、云贵川交界地区资源十分丰富。丰富的资源并不能给他们带来富裕。通过重心下移，把发展重点放在200多个地区级城市，通过城市的带动，将根本消灭我国的经济发展死角，才有可能使现代化的曙光普照中国大地。
对行政区划层次与范围影响巨大的重要外部因素之一是交通通讯条件，交通通讯越发达，行政区划的层次可以减少，行政管理的幅度可以增大。我国目前的交通通讯条件较之改革开放以前有很大的改善，公路、铁路、航空运输四通八达，还有迅速发展的高速公路，缩短了市镇乡村之间的距离，方便了行政管理。地级城市的交通条件相对比较完善。全国的地级城市中，不通火车的城市只有极少数。有相当数量的地级城市修建了高速公路，通往各县镇的公路也已相当完善，交通设施的改善为加强中心城市的地位，促进城乡经济联系和经济发展创造了条件。而相当数量的县级市和县政府所在地——县城不通火车，绝大多数的县城不通高速公路，这对县级市和县城的发展形成了严重制约。
由此看来，地级市作为一级政府不但不应撤销，还应该强化，至于行政层次过多的问题确应进行科学论证，或弱化、或撤销，以减少行政层次。现在行政层次分别为中央、省、市（地区、州、盟）、县、乡（镇）五级，比世界上任何一个国家的论层次都多，这种状况虽非改不可，但也不能为改而改，为减少层次而减少层次，尤其是不应取消适应社会主义市场经济要求，能够带动区域经济发展的市级政府。
笔者认为，应通过弱化省和县级政府，强化市、镇政府来逐步减少行政层级，以达到政府精简高效，为老百姓减轻负担之目的。
省制作为一级行政区划已有700多年的历史。省原称行省，是“行中书省”或“行尚书省”的简称，意为朝廷行政中枢的临时派出机构。作为地方最高官府和一级区划，是从元朝开始的。1276年，元世祖忽必烈灭亡南宋，统一中国，先后设立了陕西、四川等11个行省，以治理元帝国广袤的疆域。行省代表中央分驭各地，成为中央与地方权力机构的枢纽。明清两代，名义上废除了行省制，但省的区划并没有大的改变，只是省的数目略有增多，民国和中华人民共和国时期，省依然是中央直辖的地方一级行政区划。省区数目，在清末23个的基础上有所增加。由于历代中央政权从维护统治的需要出发，省的设置很多情况下是从当时的形势要求考虑的，因而难免有很多不合理的地方，不只是存在规模大小悬殊的问题，而且地域的划分也没有考虑自然地理状况，如山脉、河流走向等，而是呈犬牙交错状况，管理多有不便，这样划分的目的主要是便于各省之间相互掣肘，相互监督，因为在当时的交通通讯条件下，中央政权监督地方很不方便，唯恐对有的省份鞭长莫及，致使尾大不掉，于是便利用各省相互制约。早在本世纪初，康有为的《官制议》率先把行省制斥为：“蒙古之陋规，自古所未有”而后，梁启超、钱穆、张其昀等纷纷对元以来的行省制提出了尖锐的批评：行省设立主要基于政治、军事的考虑，忽视自然、人文和经济地理状况，疆界划分不合理，地域过大，治理难，大省区制易演化为地方军阀割据等。研究行省制度的专家李治安认为，行省制在历史上起过重要作用，到近代，社会制度和交通通讯等发生了根本性的变化，其梁启超所言流弊，渐次上升，调整和改进大省区制已十分必要。笔者认为，今天国家拥有现代化的交通通讯条件和管理手段，不用担心对各省动向不清，领导无力，对不合理、不科学的省制进行调整的时机和条件基本具备了。鉴于取消省制的时机尚不成熟，笔者建议将省作为中央政府派出机构，不再作为一级政府。60年代后期，日本一些专家学者和政党主张全面推行市制，废除县制（相当于中国的省），市作为一级政区，由中央政府直接领导，这种主张虽未成事实，但随着城市化的发展，日本的市制也得到了不断完善，不但设立了一级政区的城市建制，而且对二级政区市也进行了分类管理。
县制是我国行政区划体系中最古老也是最稳定的建制，几千年来对历朝历代的国家行政管理和社会稳定发挥了重要作用，但在新形势下，县制老化的问题日益突出。全国现有的2050个县（市、旗），大部分有上千年的历史。限于设立时的经济发展水平和交通通讯条件，一般县的范围大约在方圆百余里左右，很多县比这个规模还小。而且由于各个历史时期县的设立没有一致的标准，发展到今天就表现为县的规模很不平衡，大县与小县规模相差十分悬殊。人口多的县170多万人，人口少的县只有几万人，面积大的县20万平方公里，面积小的县只有百余平方公里。福建省61个县（含县级市），其中30万人口以下的县有25个，占40％多；江西省86个县（含县级市），其中30万人口以下的县有36个，也占40％多，特别是河北、山西两省，是东中部地区县的规模最小的两个省。河北省人口6614万人（1999年）设138个县，江苏省7213万人（1999年）设64个县，河北省设县的数量是江苏省的两倍。山西省县的规模更小，全省3204万人（1999年）设101个县。河北省县的平均人口只有40万，不足30万人的县有39个，不足20万人的县有11个。山西省县的人口不足30万的有72个，占全省县总数的70％以上，其中不足20万人的县有20个，还有10个县不足10万人。县的规模过小，增加管理成本，增加财政负担。据《中国统计年鉴》1999年的数字分析，江苏省平均289人负担一个党政机关工作人员，河北省平均105人负担一个党政机关工作人员，而山西省平均78个人负担一个党政机关工作人员，山西省的负担是江苏省的3.7倍多。
中国县域的确定是根据统治的需要并非根据经济发展的需要而设置的。设置的原则一般以当时的交通能力而定，俗语曾有“骑马坐轿一天赶到”的说法，在以骑马为主要交通工具的时代，县域半径不能过大。这就造成了平原地区人口多，而山区人口少。由于县域规模小，导致县城的人口少，难以形成产业分工和大量的消费需求，自给自足或半自给自足的情况大量存在，影响了商品经济的发育和城市基础设施的建设。时至今日，县城人口只有2—3万的县不在少数。有些县城人口虽超过了10万，勉强改为市，但由于腹地太小，基础设施建设缺乏雄厚的资金支持，发展也十分缓慢，迫于政绩的需要，很多县城不惜举债而大上基础设施项目。县城变漂亮了，但老百姓的负担更重了，企业的负担更重了，产业的发展也更加困难了。县级市作为一种新的县级行政区划的形式，其行政辖区内的80％—90％仍是农村，在管理职能方面，设置县级市的实质是城市行政管理职能的农村化。尽管附有城市政区的属性，但所反映的是农业社会向工业社会转化的过渡经济形态，因而县域经济迄今在整体上，仍是以农业经济活动为绝对主体的混合经济形态，县城或县级市尚不具备作为区域中心所需的经济功能。
尽管小城镇不像某些人鼓吹的那样能够成为城市化的主角，但其地位和作用不可低估。城市、城镇和农村是中国这一特定社会所形成的三种不同的社会聚落系统。小城镇一头通向城市，一头连接农村。对城市来说，它代表农村，是城市向农村进行经济、科技、文化辐射的落点；对农村来说，它是农村一定区域的中心，代表城市联结农村。小城镇不仅应成为农村区域性经济中心和文化中心，还应是农村区域的政治中心。现在的乡域规模太小，难以形成区域性经济中心，但通过简单撤并并不能解决规模过小的问题。根本的解决办法是撤销乡一级政府，使行政村归属于建制镇领导，大幅度扩大镇域面积。使每个建制镇能够辐射现在3—5个乡的面积，人口达到5—10万人。现在多数建制镇的辐射范围有3—5个乡的面积，已成为该区域的经济中心，但并非是该区域的政治中心，其政治中心被几个乡所分割，乡政府也拼命争夺各种资源，力求将政府所在地变为建制镇。至于乡政府撤消后造成的行政管理半径过大，给老百姓带来不便等问题，可通过设立办事机构的方式解决。如山东、浙江和江苏等省在撤并乡镇后普遍设立了办事机构，称为某镇某某办事处，配备2—10名工作人员，由一名乡镇党政副职负责，符合精简效能的原则。
根据国家管理和经济社会发展的需要，根据政府精简效能的原则和减轻企业和人民负担的要求，未来中国的行政体制可简化为三级，即中央政府、市政府、镇政府，同时将省政府改组为中央政府的派出机关，将县政府改组为市政府的派出机关，将乡政府改组为镇政府的派出机关。财政体制也应作相应改革，改现行的五级财政为中央、市、镇三级财政，省、县、乡不设独立财政，发生的各项费用由上一级财政支付。
03地区级城市将发展成为区域性经济中心
我国是一个幅员辽阔的大陆国家，人口也是全世界最多的国家。因此，走城市化和现代化之路，不能仅仅依托几十座直辖市和省会城市。虽然我国已有超过200万人的特大城市17座，超过100万人的城市36座，但我国的城市化水平还很低，未来将有大量的农村人口进入城市。2001年，我国259座地区级城市中，有特大城市36座，大城市54座，中等城市132座，通过完善其城市功能，它们中绝大多数将发展成为区域性经济中心。
（一）地区级城市的发展状况
至2001年末，我国地区级城市共计259座，其中，100万人以上的特大城市36座，占地区级城市总数的13.90％，50万—100万人的大城市54座，占总数的20.85％，20万人—50万人的中等城市132座，占总数的50.97％，20万人以下的小城市37座，占总数的14.28％。从上述数据看来，地区级城市绝大多数是大中城市，共计222座，占总数的85.72％，是地区级城市的主体。259座地区级城市的总人口共计25535.44万人，占全国城市总人口的46.62％，其中非农业人口14564.74万人，占全国非农业人口总数的45.16％。
从地区结构来看。东部地区地级市106座，占总数的41.09％，中部地区为105座，占总数的40.7％，西部地区为47座，占总数的18.22％。按照非农业人口分组，东部地区居住在地级市城区的非农业人口为6709.88万人，占总数14564.74万人的46.07％，中部地区为5688.04万人，占总数的39.05％。西部地区为2166.82万人，占总数的14.88％。东部地区级城市的非农业人口平均为63.3万人，中部地区级城市的非农业人口平均为54.17万人，西部地区级城市的非农业人口平均为46.10万人。
从地区级城市的各项经济指标来看，地区级城市已居当地经济的主体地位。全国地区级城市的非农业人口仅占地级市辖区总人口的14.84％，但市区财政收入占辖区财政收入的比重已达56.76％，市区GDP 占辖区GDP 的30.95％。这说明在一个地级市的经济中，已有将近三分之一的国内生产总值和超过一半的财政收入是市区提供的。
在非省会城市中，2000年，已有15座城市的非农业人口超过100万以上，它们是大连、青岛、淄博、鞍山、唐山、抚顺、吉林、无锡、包头、苏州、齐齐哈尔、徐州、邯郸、洛阳、深圳。这些城市虽然不是各省的政治中心，但由于区位条件好，工业基础比较雄厚，人口规模扩张很快，成为无可非议的区域性中心城市。
九十年代，中国的城市化建设并不是很快，但上述城市的非农业人口增长仍然很快，增长30万人口的城市有6座，依次是深圳、苏州、青岛、无锡、大连、淄博，增长20万人口的城市有5座，依次是徐州、洛阳、唐山、邯郸、吉林。增长最快的城市是深圳，十年时间人口增长65.08万人，其次是苏州，十年时间增长41.95万人。
由此可见，城市在达到一定规模之后，伴随着产业的发展，人口容纳量将快速递增。象唐山、淄博、邯郸、包头这样的资源性城市，随着产业结构的升级，第三产业的发展，已逐步步入良性循环的轨道。当然也有象抚顺和齐齐哈尔这样的老工业城市，人口增长速度不算太快，但也在缓慢增长，通过调整结构，其衰落的势头将被遏止。
（二）地级市的市区对区域经济的带动作用
地级市的中心即市区多数处于交通要道，并且多是封建社会中州府所在地，因此历史上就曾是政治、经济和文化中心，和周边地区有很深的文化渊源。新中国建立后，又作为专区行政公署和地区政府所在地，某种程度上起着政治中心的作用。有些城市由于拥有丰富的资源，为了开发资源国家进行了大规模投资，形成了具有一定经济规模和人口规模的城市，这些城市还不能算是区域经济中心，但由于为周边农村带来了农产品的大量需求，也不同程度地带动了周边地区的经济发展。经过几十年的发展，纯粹的资源性城市已经不多，相当数量的资源性城市如唐山、淮南、包头、抚顺、徐州、邯郸等，已由资源性城市发展成为产业比较齐全的综合性城市，城市功能已较为完善，纯粹的资源性城市已经很少。
通过改革开放后20年的发展，我国绝大多数地区级城市同其周边的市县，已建立了非常密切的不可分割的经济联系，形成了以地区级城市为中心的经济区。根据黄鹤祯的研究，以城市为中心的经济区，是中心城市和它周围一些经济联系特别紧密的地区，共同形成的具有自然环境特点、经济地域特点、产业结构特点的区域经济单元。它是一个包括城市和乡村、工业和农业相互有机联系的，综合发展的经济区域。各个经济区都有不同的优势产业和产品，具有与此相适应的不同产业结构和地域分工，形成各自不同的经济特色。中心城市和经济区相互依存，相互作用、共同发展。中心城市需要经济区内的广大农村为它提供粮食、副食品原料及城市工业协作配套的工业品，经济区内的广大农村则需要城市工业生产的生产资料和消费资料，需要城市的先进技术与现代化的管理方式，以及灵通的经济信息，为农村生产和生活服务。中心城市的存在和发展，带动经济区的物质文明建设和精神文明建设的发展，推动城市建设和社会主义现代化的实现。
城市的经济中心作用，集中表现在城市的经济辐射力方面。城市的经济辐射力是城市在经济活动中，通过商品交换、经济技术交流与合作，发展各种形式的横向经济联合，向国内和国外输出商品、资金、技术、管理和经营方式、人才、信息等的能力，是城市商品生产和商品交换发展规模和水平的集中表现。由于城市规模和经济发展水平的不同，辐射范围和密度各不相同。大城市辐射的范围比较大，小城市辐射的范围比较小。但即使是大城市、特大城市其辐射范围也是有限的，在这些城市的辐射范围之外或辐射比较薄弱的地区，另一些城市将获得发挥作用的空间，这就是区域性中心城市呈均衡分布的原因。
中心城市是指在一定地区乃至全国范围内的经济活动中，处于重要经济地位，具有成为城市圈域经济“核心”的城市。中心城市的地位和作用主要表现在以下几方面：一是中心城市具有生产力高聚集优势，包括人口、资金、劳动力、技术、消费及基础设施的高聚集，从而使中心城市具有比一般城市较强的经济势能，在一定地区社会经济发展中具有重要的主导作用和先导作用；二是中心城市具有较强的综合社会经济功能，是生产中心、流通中心、金融中心、对外贸易中心、科技信息中心、文化及消费中心；三是中心城市拥有良好的区位条件和基础设施，各种经济管理机构较健全、交通运输条件方便，从而使中心城市成为大市场、大流通并带动某一区域内经济活动的中心和枢纽。因而以中心城市为核心，充分发挥中心城市的经济势能，就能够带动周围城市及城市腹地的经济发展，进而推动全国经济的发展。客观地讲，我们在很长时期并未充分认识中心城市对区域经济的带动作用，而更多地是去抑制它的成长。计划经济时期，通过户籍制度将城市人和农村人严格分隔开来，禁止两地之间的人员流动，又通过行政区划把城市和农村一分为二，形成了相对独立运行的城市经济和农村经济二元结构。但无论怎样抑制，它总是顽强地生长。
地区级城市受计划经济的影响比较小，其经济中心的地位多数是历史上形成的，同周围地区的经济有天然的亲和力，其经济落差比较小，形成了比较合理的城镇体系。如河北的邯郸、河南的南阳、湖北的襄樊、广西的柳州、陕西的汉中等城市，历史上均是地区的经济中心。这些城市无疑对周边地区具有强烈的带动和影响作用。笔者在陕西汉中曾作过一次调查，在离汉中50公里左右的一个农村，笔者询问了多名年轻人。在他们中间，去过省城西安的人很少，而所有的人都去过汉中，其中一名经商的小伙子，说他每周都要跑一趟汉中。
地级市的区域半径一般在50公里左右，人口稠密的地区半径要小一些，人口稀疏的地区半径要大一些，根据城市圈域经济理论，中等以上城市，其圈域半径也在50公里左右。因此，地区级城市所辐射的范围大体和地级市域范围差不多，呈现同心圆结构。根据距离衰减定律，在空间形态上，同心圆结构是以中心组织腹地经济活动的最优的结构模式。地级市域可看作是地区性中心城市的经济区，其对经济区的带动作用有三个方面。
一是通过中心城市的极化效应，生产要素迅速向城市集聚。由于中心城市具有比较完善的交通条件和城市基础设施，使其对区域内部和外部的投资者和企业家有比较大的吸引力。从城市内部结构看，它作为一个经济有机体，是现代生产力最主要的空间依托，便于产业间的分工和协作，因而能够有较高的劳动生产率和经济效益。从城市外部关系看，由于有比较大的腹地，由于地缘关系和文化的一致性，县级市、县城和小城镇的企业和掌握一定资本的人，更愿意到离自己最近的城市去投资发展自已。从我们掌握的数据看，尽管有户籍制度的限制，中心城市的人口增长仍不断在加快。在中心城市经商的人或开办企业的人多数是本区域的居民。
二是有利于吸引区域内农村富余劳动力到城市中就业，减少农村劳动力的就业压力，有效地缓解近年来形成的农民收入不断下降的状况。从经济社会发展的历史进程看，我国处于由农业经济和农村社会占主导地位的历史阶段向工业经济和城市社会逐步占主导地位的历史阶段过渡的转型时期。在这个过渡阶段，第二三产业空前活跃，大量新兴产业和传统商贸服务业蓬勃兴起，原来从事传统农业的农民大规模地自发地转向非农业经济。作为生产要素，人口的空间集聚是城市经济规模集聚的前提和结果。中心城市作为人口、产业和社会事业的集聚点，当它发展到一定规模时，对其周围城市和农村的人口就产生一种吸引力。随着城市功能的健全、基础设施的完善、产业集聚的加快、人居环境的改善，流入的人口也会不断增多。这才能从根本上减轻农村富余劳动力的就业压力，减少农村人口，提高城市化水平。从我们了解的情况看，农民更愿意到本地区的中心城市寻找就业机会，富裕的农民更愿意到本地区的中心城市购买商品房以实现到城市定居的愿望。小城镇里的居民甚至附近县城里的居民也有定居中心城市的想法。当然他们也希望到更大的城市去，比如说直辖市或省会城市，但由于生活成本高，尤其是住房价格高，使他们感到可望而不可即，地区级中心城市便成为他们现实的选择。
三是随着地区级中心城市人口规模的扩大，对农产品的需求也将快速增长。从上海、北京郊区的农民来看，他们的收入水平都比较高。其原因之一是他们生产的农产品不愁销路。随着城市人口的增加和收入的提高；对农产品需求会随之增多，周边农村的农产品商品化程度也将随之提高。农民们将根据城市需求而生产而非为自己的需求而生产，这将真正实现我国农业生产方式的革命。
（三）地区级城市发展的方向
地区级城市作为该区域的经济中心，按其内在经济规律的要求，同周围地区保持着一种自然的而又稳定的经济联系，形成合理的经济网络系统，它以本身所拥有的经济实力，影响带动着周围地区，并把周围地区的发展作为自身不断发展的前提。除少量资源性城市因资源的枯竭而渐趋衰落之外，绝大多数将成为本区域的经济增长极。按照黄鹤祯先生的观点，中心城市的性质、特点、规模、经济结构和发展方向，都和它所在的区域密切相关。一个中心城市的经济优势和劣势，实际上是以它为中心的整个区域优势和劣势的集中反映，因此，无论中心城市作用的发挥，还是它的经济发展，都必须和周围地区即它们经济区紧密结合。脱离经济区或周围地区的发展只致力于中心城市自身的发展是不可能的。如果没有强大的中心城市的经济力量及其带动，则区域经济也不可能很好发展。把中心城市和周围区域的发展密切结合起来，也是为了更好地发挥中心城市的作用。组织经济活动是中心城市最基本的作用，其核心是组织生产和流通。一是作为工业生产基地，按照专业化协作和提高经济效益的原则，组织好中心城市本身的生产，制造出质量好数量多的各种产品，以满足不断增长的社会生产和人民生活的物质文化需要；二是作为经济区的中心，为整个经济区的生产和流通，提供种种条件和服务，组织和带动整个经济区的发展；三是作为与其他经济区进行经济联系和交流的枢纽，为各经济区之间的经济交流提供各种方便，促进各经济区生产和流通的不断发展。
地级市未来的“称谓”也是值得讨论的问题。“市”的本来意义是一个区域的中心，现在却成为区域的称谓，不仅有地级市，还有省级市、副省级市、县级市，还有人提出设立镇级市。混乱之极，令人费解，好像中国的汉字已经不够用了。有人提议将地级市改称为“州”或“府”，也有人提议将直辖市改称为“都”，将省会城市改称为“府”。取消县级市，规模大的市区改为“区”，规模小的仍称为“镇”。这不是本文要讨论的主题，在此不过顺便一提罢了。
作者：肖金成
来源：《学术界》2004年第2期