发布时间：2021-05-11
土地是稀缺资源，土地的短缺不仅使农用地难以扩大，而且将导致环境退化、经济发展不可持续以及社会不公平问题加剧。正是因为土地短缺可能引发的各种问题，中央政府对土地问题越来越关注。2003年8月国务院组织五部委组成10个“联合督察组”对全国各省、自治区、直辖市的土地市场秩序进行了检查，检查结果表明土地管理方面存在许多问题，而这些问题或多或少都与地方政府的行为有关，因此，要解决土地的问题必须规范政府的行为。
01我国土地管理方面存在的主要问题
随着经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转轨和城镇化战略的推进，城镇建设的加快和开发区、工业园区的大量设立，我国的耕地面积锐减。土地管理和土地市场方面都存在着严重问题。
乡镇企业遍地开花，土地利用率低。从20世纪80年代开始，乡镇企业在我国蓬勃兴起，推动了我国经济的快速增长。由于缺乏统一规划，多数农民把工厂建在自家的田里，不仅带来了严重污染，而且浪费土地的现象十分严重，造成土地利用率低。粗放型的耕作和大量使用化肥使土地退化问题日益严峻。发达地区的农村不时发生土地撂荒的现象，随意改变土地用途，将粮田改为林地或将农地改为居住用地。土地市场秩序混乱、管理失控，造成土地资源的极大浪费。
城镇建设盲目超前，攀比成风。城镇化的战略目标是要解决就业、环境、社会保障、产业发展等问题，而加强基础设施建设、改变城市形象则是实现这一目标的重要手段。但是，在城镇化进程不断加速的今天，有些地方片面地理解关于城镇化的战略构想，误把手段当成目标：许多地方不顾当地客观实际，贪大求洋，大搞形象工程和政绩工程；缺乏科学合理规划，违背城镇发展正常规律；城镇建设用地一再扩大，造成更为严重的土地浪费。
开发区、工业园区大量圈占土地。在大力发展经济、加快对外开放的形势下，继20世纪80年代和90年代出现了两次“圈地热”之后，当前，新一轮的开发区“圈地热”再次出现。在此过程中出现了一系列问题：盲目扩容对土地管理产生压力；政策外溢导致土地置换盛行；用地先用后征、边用边征问题突出，土地利用随意性大；“零批整用”的征用土地做法盛行，随意改变土地用途的现象普遍存在。
城市土地市场价格“一高一低”，严重偏离土地价值。从1986年原国家土地管理局成立统一管理城乡土地算起，我国城市土地市场建设已经有近20年的历史。在这期间，土地市场建设虽然取得了一定的成效，但其存在的问题也不容忽视。特别是在20世纪90年代末期国内城市开始接受城市经营理念以来，政府对土地不同经营理念所引发的矛盾已经成为我国社会经济可持续发展不可回避的问题。我国城市土地问题主要表现在土地价格“一高一低”，即经营性用地价格高，工业用地价格低，严重偏离土地价值。
02我国土地管理问题的根源探析
虽然我国的法律规定城市土地归国家所有，但是地方政府实际控制了本辖区内的土地。这势必引起土地所有权和控制权的分离，从而产生委托代理问题。在许多情况下，委托人和代理人的目标并不是完全一致的，如在分块的土地管理体制下，作为委托人的中央政府期望土地资源能够得到有效利用，而作为代理人的地方政府的主要目的可能是追求本届政府任期内经济的高速增长、财政收入的快速增加和城市形象的迅速改变。二者目标的差异性导致地方政府可能损害中央政府的利益。委托代理链条越长，土地的产权关系越模糊，代理人的这种动机就越强烈。
为了使地方政府和中央政府的目标保持一致，中央政府曾经多次重新安排土地收益分配制度以激励地方政府提高土地利用率和加强对土地的管理，但是效果有限，其主要原因在于该制度安排被另一种制度安排的激励弱化了。以前我国对地方政府官员的评价主要以地方完成的总产值和国民生产总值等数字指标为标准，而这又得依靠企业才得以实现，因此，以损害土地所有者收益为成本换取城市经济总量的高速增长，成为地方政府的理性选择。而在财政分权的体制下，地方政府为了获得更多的收益不得不高地价出让城市经营性用地和大量“圈地”。
虽然地方政府在追求自身利益的时候要冒风险，但是由于监督成本极高，地方政府面临的风险其实并不高。受制于自身的精力有限和土地管理中大量的信息不对称，中央政府不可能有效监督所有的土地管理活动，因此地方政府敢于随意变更土地的用途，敢于大搞形象工程和政绩工程，敢于违法征用土地。虽然为了有效监督地方政府的行为，中央政府成立了统一管理城乡土地的机构，但在地方政府对土地管理部门拥有人事安排权时，中央政府对这些部门的实际影响非常小。为了降低监督成本，中央政府期望通过土地价格来监督地方政府行为。但其前提条件是这些土地价格真实地反映了当地的社会经济发展状况，也就说土地评估的价格是准确可靠的。目前，对这类土地价格的评估一般都由地方政府委托土地评估机构进行，而这些评估机构在改制前就是政府的一个部门，改制后和政府依旧有千丝万缕的联系，土地评估价格往往体现了地方政府的利益。所以，中央政府对地方政府的监督是相当有限的。
上面的分析表明，在土地所有权和控制权分离的条件下，地方政府的利益得到了充分的体现。如低地价反映了地方政府为促进本地区经济增长激励企业定位的要求，而高地价则反映了地方政府从土地上尽可能获取收益的愿望。为此，地方政府对土地市场进行了一系列不适当的干预，导致了土地资源的利用率低下和严重浪费。
03完善我国土地管理的对策建议
从前面的分析可以看出，地方政府在土地市场中扮演了十分重要的角色，因此，转变政府职能，规范政府行为对我国土地市场化建设十分重要。要实现这个目标，必须从减少政府诱因和对政府行为进行约束两个方面着手，具体来说，就是要对当前的制度安排从以下几方面加以创新：
改善地方政府官员的考评制度。我国目前对地方政府官员的考评指标主要基于国民生产总值、引资额等数字指标，而且在当前的税收体制下，地方税收收入多来自于生产领域。在这种考评制度的激励下，“短视”的地方政府不惜以浪费土地等资源为代价追求地方经济增长。为了减少以牺牲土地等资源促进地方经济增长的诱因，需要改善对地方政府官员的考评制度。
为了尽快遏制土地市场中的问题，在短期内，要将土地管理绩效这一指标纳入政府官员的考评指标之内，对土地管理不力的官员给予一定的惩处，而对土地管理过程中的违法行为依法给予严厉处罚。治本之策是，在长期内建立另外一套对政府官员考评的指标体系。这套指标体系要充分体现科学发展观的要求。
除此之外，还需要对财税制度进行改革，如减少生产领域的税收，代之以消费税和财产税等，这一方面能够降低政府低地价吸引企业定位的激励，维护土地价格的公正性，另一方面也能够加快政府职能的转变。
对政府官员考评制度的改革，能够减少以牺牲土地换取地方经济增长的诱因。
改革土地管理制度。虽然我国城市土地为国家所有，但是地方政府对土地拥有实际上的控制权，在外界监督不力的情况下，地方政府官员就有动机和可能损害土地所有者的利益。因此，需要对土地管理制度进行改革。
我国城市土地管理制度的设计应考虑组织结构之间的制衡关系。城市土地管理制度的重新设计应该明确，政府的角色是市场的监管者，而不是市场直接的参与主体。这就要求政府退出对土地的直接经营，而将此责任交由具有企业性质的机构负责。在这种制度安排下，地方政府官员追求自身利益最大化的目标将受到追求利润最大化的企业的约束。同时，机构的行为也会受政府管理的限制。
完善城乡土地制度。如果说土地管理机构的设置强化了对政府官员内部约束的话，那么我国现行的城乡制度却弱化了对政府行为的外在约束。这就需要对城乡土地制度进行一系列的创新，以便从外部进一步规范政府行为。城市土地制度创新主要是规范政府在处置存量土地时的行为，农村土地制度创新主要着眼于规范政府在获取增量土地时的行为。具体而言，城市土地制度创新主要包括以下几方面：深化城市土地使用制度改革，加快划拨土地使用权进入市场的步伐；规范增量土地使用权市场，提高增量土地市场化的程度；推行土地证券化，促进产权流动。而农村土地制度创新主要包括：约束征用权，这不仅需要明确界定公益事业的范围，而且需要进一步完善征地的程序；强化规划权，这不仅需要土地规划制定的科学性，而且还要保证土地规划与其他规划之间的衔接性以及规划实施的强制性。
作者：肖金成 黄征学
来源：《中国金融》2004年6月