发布时间：2021-03-23
导读：目前城乡差距仍然很大，农业经营方式方面仍存在 “短腿”和“短板”,其中农村金融领域仍是“短板”和“弱项”，严重制约农业农村现代化。设立农村土地银行对乡村振兴具有重要的意义
●赋予农民更多财产权利
●促进集体建设用地流转
●助力农村合作经济发展壮大
●构建新型农业经营体系
●有利于农村转移人口的土地流转
近年来,一些地方把存储和流转土地的机构称为“土地银行”或挂牌为“土地银行”,但它们不是真正意义上的银行。我们设想的农村土地银行应是政府出资设立的、以经营农村土地存贷业务和“三农”信贷业务,提供政策性优惠贷款,同时管理监督中央与地方对农村建设项目拨款业务的政策性银行。是在乡村振兴战略实施过程中，推进农业农村现代化的新举措和新事物。
党的十九大提出实施乡村振兴战略,是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业全局,深刻把握现代化建设规律和城乡关系变化特征,顺应亿万农民对美好生活的向往,对“三农”工作做出的重大决策部署。提升农业发展质量、推进乡村绿色发展、提高农村民生保障水平、强化乡村振兴投入等方面,都有新的举措。但城乡差距仍然很大，农业经营方式方面仍存在 “短腿”和“短板”,其中农村金融领域仍是“短板”和“弱项”，严重制约农业农村现代化。因此，设立农村土地银行对乡村振兴具有重要的意义。
赋予农民更多财产权利
农村土地银行能保证农民拥有长期而有保障的土地产权, 对优化农村资源配置和建立农民增收的长效机制具有重要意义。现在农民现有的能够确认的财产权有哪些?农民的宅基地属于农村集体所有,农民具有使用权。农民的住房财产权应包括宅基地,是国家赋予农民长期使用的财产。农民承包的土地,现在正在确权，承包权本质上也是使用权。因此，农民的住宅及其宅基地还有承包地均属于农民的财产权。《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》以及农业农村部制定《农村土地承包经营权流转管理办法》,对农民承包土地的流转有详细的规定,为土地承包经营权的流转提供了依据。中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,赋予农民对承包地的占有、使用、收益、流转及承包经营权、抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。但接着而来的问题是,农民以自己的房屋产权抵押、担保,房屋损坏了怎么办?农民没有能力偿还贷款,银行或金融机构能否把土地承包经营权收归金融机构?金融机构能否经营土地?这些都是亟待解决的问题。
中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求,保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。通过农村土地产权制度改革,将土地经营权作为财产权赋予农民,根据农民的意愿,可存入农村土地银行来统一经营,支付给一定利息,可在一定程度上解决三权难以明确分割所带来的一系列问题。
促进集体建设用地流转
农村集体建设用地包括农民宅基地、集体公益性用地(如村集体管理用房、养老设施等)以及村办工厂等用地。农村集体建设用地由乡镇、村、村民组负责经营和管理。农村集体经营性建设用地近年来出现的问题很多,如城中村、小产权房、村办企业、乡镇企业等占用的土地,名义上归集体所有,实质上是村干部说了算,各种形式的寻租腐败问题接踵而来。在一些地区,在集体经营性建设用地上建了很多乡(镇)村办的企业,有一部分已经破产,欠下银行、信用社的贷款无法偿还,大量土地因债务问题闲置浪费。集体经营性建设用地的所有权属于集体,本质上已属于银行和信用社等金融机构,但银行等金融机构因土地产权不清而无法处理。
中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。这是土地制度改革领域的重大突破,涉及赋予农民更多财产权利和城镇化的顺利推进。这些年国家在重庆、四川、浙江、广东等地试点,取得了一定的进展,特别引人注目的是重庆试点的“地票”制度,成为中国农村集体经营性建设用地制度改革的一次重要探索和创新。“地票”模式是持有宅基地使用权的农民对其不再利用的宅基地进行复垦,验收合格后增加的耕地指标通过“地票”在土地交易所进行拍卖,拍卖所得归农民所有,复垦后的耕地的经营权仍归农民所有和支配。农村集体建设用地和城市建设用地指标在重庆市远距离、大范围得到置换,大幅度提升了偏远地区的农村土地价值,实现了城乡级差地租的价值化,最终转化为大城市反哺农村的资金来源。重庆模式得到不少专家和业内人士的肯定。目前存在的问题是,宅基地复耕的土地往往属于进城务工经商全家在城市居住的人,他们增加的耕地如果不能及时转让出去，只能撂荒。国家得到了耕地指标，而未同时得到粮食种植面积。
中国土地的集中度有限,土地的流转问题,是一个长期的动态过程。需要有一个载体如土地银行来承担这项服务。成立土地银行可以先把撂荒地、空心村的土地储存起来,对农村弃置不用的集体经营性建设用地先存入土地银行, 村集体与土地银行签订协议,由银行负责进行流转,流转土地的收益再进行合理分配。在此基础上,建立农村土地流转过程中保护农民权益的机制。
重庆渝北深化农村“三变”改革 加快乡村振兴步伐, 2021年3月5日,渝北区大盛镇青龙村通过宜机化（适宜机械化）改造后的现代化果园（新华社记者 刘潺摄 无人机照片）
助力农村合作经济发展壮大
我国宪法第八条规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济”。集体经济的实质是合作经济,包括劳动联合和资本联合。也就是人合和资合两种形式。随着农村经济的发展和改革的深化,农村集体经济在内涵和外延上都有了很大突破。目前,农村集体经济已转变为农民按照一定区域或自愿互利原则组织起来,基本生产资料共有或按股份所有,在生产与交换过程中实行某种程度的合作经营,按劳分配和按生产要素分配相结合的合作经济。以农民合作社的形式存在。农民合作社又有以土地入股的合作社和农民专业合作社等。未来中国农村集体经济的发展,有效实现形式可能多种多样。发展集体经济不能走从前“政社合一”的老路,合作社的本质是企业,是按照利益共享原则组织起来的市场主体,按照市场原则参与市场竞争。在国际上,农业合作社已有一百多年的历史,各国国情不同,发展的模式不同。各国不同的农业合作社的成功经验,值得我们吸取。近几年我国农村出现的土地股份合作社、农民专业合作社是发展农村集体经济的有效实现形式。农民股份合作社拥有一部分土地,用它来发展合作经济,是人合和资合相结合的性质。我国的农民合作社,在分配机制上逐步形成按社员劳动报酬分配和按股份分配两种分配形式的有机结合,体现合作社的劳动合作和资本合作,密切合作社与社员的利益联结机制,这是合作社长远发展的基础。
成立农村土地银行,对农业合作社给予大力支持。鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业,向农业输入现代生产要素和经营模式,也可以通过土地银行与农民合作社实现对接。只有这样,才会取得更好的效果。一方面，农村包括企业和居民对有政府背景的金融机构有相当高的信任度，农民和农业合作社、城市居民或企业三者通过土地银行得到了统一。
构建新型农业经营体系
中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:坚持家庭经营在农业中的基础性地位,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。这些经营方式需要在实践中不断推进,需要有土地银行提供各种形式的信贷支持。
根据世界发达国家农业现代化的经验,农业合作社是最有效的现代农业组织形式。现在全国各种形式的合作社等新型集体经济尚处在发育过程中。合作经济本质上就是集体经济。特别是村集体经济的发展,对农民收入的增加起着重要的作用。村级集体经济的发展,无论采取什么经营方式,无论是采取自有资本,还是吸收外来资本,应该明确产权,特别是有集体土地作为基础的资产,可进行股份制改造,并把集体的土地和资产折股量化到有集体经济组织成员资格的所有人。在此基础上发展集体经济,才会不断发展壮大。成立土地银行,可对农村集体经济的发展提供强有力的支持。
有利于农村转移人口的土地流转
目前土地流转中出现了非农化、非粮化问题,也就是说多数流转的土地, 并不是继续种植粮食作物,而是用于种植蔬菜、水果等附加值高的作物,对我国的粮食安全带来了威胁。解决的办法:一是通过法律政策手段和规划解决,实行用途管制;二是采取价格补贴、税收、财政和金融等经济手段解决。成立土地银行,可以充分利用信贷杠杆进行调节和监督，可以说是第三种办法。
农村土地的流转从试点和实际发生的情况看,出现了多种形式。在农村内部,土地互换、土地出租、土地入股等方式。一些发达地区试行以宅基地换住房,承包地换保障等形式,还有政府主办土地信托流转方式。农村土地的流转是一个长期的过程。目前,土地流转的各种方式,在取得经验的同时,一些问题也开始暴露。在土地流转的过程中,仍然存在农民利益得不到切实的保护、缺少监督机制、土地流转机制不健全、流转交易过程不规范、土地流转利益各方分配不透明等问题。
农民在土地流转中的各种收益为农民全家进城积累资金。农业转移人口市民化,要求把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系。农民在农村的权益尤其是土地权益如何得到保障,缺乏服务、监督与制约的机制来有效保障农民公平分享土地增值收益。应逐步弱化政府作为土地交易者和直接经营者的角色,需要成立土地银行从事服务、监督、经办和处理土地流转,解决农民进城的后顾之忧。农民进城后,把农村土地存入土地银行,假如在城里生活不下去,还可以回到农村,在土地银行提取土地自己经营,可以保持基本生活的需要,从根本上解除农民进城的后顾之忧。
作者：肖金成 卢秉忠
本文刊于《中国投资》2021年3月号