发布时间：2021-03-17
导读
我国成立的农村土地银行,根据国情,应该集服务职能与监督职能于一体,提供政策性和普惠制金融服务
●农村土地银行的运作模式
●农村土地银行的组织架构
农村土地银行的运作模式
农村土地银行应是承担土地流转最直接的机构,在当前中国经济发展步入新常态,只有尽快成立政策性的农村土地银行,执行国家的意志和政策,规范地开展土地流转业务,促进适度规模经营,全面地对农民提供政策性金融服务, 才能为农业现代化注入新动力。
（一）成立土地银行的基础条件
从农村土地确权的进展情况来看,农村集体土地所有权确权登记要覆盖到全部集体土地,包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地。随着农村土地确权的完成,成立土地银行,开展土地存贷业务条件已经成熟。
目前各地成立的土地流转中心和存储中心等开展的业务都不是十分规范,不具有在国家层面上推广的价值。只有成立农村土地银行,才是解决“三农”问题和农村土地改革的重要途经,才能真正得到农民的信任,才能规范地开展土地流转业务,才能在全国范围内依法合规地经营土地存贷流转业务。我国应结合农村土地制度改革,着手在土地确权进展较快、土地流转规模较大的地区,开始建立农村土地银行试点,规范土地市场并介入土地的经营和流转业务。
（二）成立农村土地银行的宗旨
我国农村土地所有制为集体所有,实行所有权、承包权、经营权三权分置,在此国情下,土地流转主要是农村土地经营权有序流转,是农村土地银行应当承担的主要任务。
我国成立的农村土地银行,根据国情,应该定义为由政府发起设立的、以经营农村土地存贷、土地开发、土地种养业等“三农”信贷业务,提供政策性优惠贷款,同时管理监督中央政府与地方政府对农村建设项目拨款和贷款业务的政策性银行。集服务职能与监督职能于一体,提供政策性和普惠制金融服务。
农村土地银行的宗旨:紧贴“三农”的实际,对农民提供种养业等多种经营的优惠贷款，扶持亿万农民尽快致富和共同致富;解决农村土地流转的政策性金融服务,扩大土地流转的规模和流转的空间范围。通过提供政策性和普惠制金融服务,让国家的惠农政策得到落实,推进农业的现代化。
农村土地银行的定位:紧密围绕农民和新型农业经营主体从事有关农副业经营的信贷需要和农村土地流转的需要提供优惠的政策性贷款,不以盈利为目标,实行保本微利经营;主要专注于土地存储、土地流转、土地开发等相关业务;作为土地流转中介平台,提供土地融资服务。农村土地银行不做商业银行的业务,对于农村大型的公共水利设施等建设项目贷款,应由政策性的农业发展银行或商业银行来做。
（三）农村土地银行的资金来源
农村土地银行属于金融企业，其资金来源包括股金和经营业务所需资金。
一是政府财政入股,一般占股金比例的50%,其他可吸收其他涉农机构包括涉农企业入股。
二是发行农村土地债券作为土地银行的长期稳定的业务资金来源,土地债券可由财政部门提供担保。
三是人民银行提供再贷款,如人民银行以再贷款形式提供流动资金等。
四是按照适当的比例,每年提取净收益的一定比例作为公积金留存,增加股本。
（四）农村土地银行的经营范围
应对农业企业、农民家庭和农村的业务经营进行分类,设计各种不同的信贷产品、不同的利率来提供支持。农村有很多项目适合商业银行来提供商业信贷支持,农村土地银行不必要也没有能力全部包揽。因此,农村土地银行的业务经营范围必须因时因地制宜,按大多数农民等经营主体来设计提供不同的信贷产品。农村土地银行既有政策性信贷业务,还应有履行财政职能的一部分拨款业务,集银行职能与财政职能于一身,集服务职能与监督职能于一身,还可以兼有一部分代理职能,这样就能保证既有比较好的经济效益，又能够为农民、农业提供普惠金融服务，更好地促进“三农”的发展。
农村土地银行的信贷业务主要有以下几类：
一是土地存入贷出业务，这是土地银行的主体业务。接受各类适合流转的土地存入土地银行，并按照土地收益的一定比例支付利息，也可以按照土地租金的一定比例支付利息。将收储的土地贷给耕种土地的农民和企业，按照土地收益的一定比例收取利息。
二是涉农存贷款业务。接受农民和农业有关企业的存款,特别是农村土地银行给予贷款企业的存款;为农业企业、农业合作社、农民经营提供贷款。利息按照国家利率标准或稍高于国家规定的利率标准但应低于农村信用社的标准。
三是代理业务。整合中央和地方有关对“三农”的各种补贴,统一到农村土地银行管理发放,代理各种农业基金、农业信托资金,代理农业保险业务,代理政府各部门和企业对农村投资项目资金的管理与监督。
农村土地银行的信贷业务按贷款品种可以分为:①土地流转贷款,即对土地流转的当事人提供贷款,对土地流转的转让方和受让方的合理需求提供贷款。②土地开发整理复垦贷款,即对从事此项业务的法人机构和农民给予贷款支持。③与土地污染治理拨款配套的贷款。④农村土地储备贷款,即为解决政府土地储备机构因依法合理收购、储备、出让土地等前期相关工作时产生的资金需求而发放的贷款。⑤粮食生产贷款,即对农民和各种农业经营主体从事粮食生产提供优惠贷款,用于粮食生产中的各种资金需求,同时监督土地流转过程中土地非粮化和非农化倾向的发生。⑥农业多种经营贷款,即对农户和其他农业经营主体,提供除了粮食生产以外经营的种植业、养殖业提供的贷款。⑦农业合作社贷款,这是农村土地银行服务的重点对象,包括各种股份制的合作社、农业专业合作社所需要的生产加工销售环节有关贷款。⑧农民小额贷款,对农民提供普惠制的金融服务,因地因人设计不同的小额贷款额度和优惠利率,解决农民生产和创业的贷款需求。⑨农田基本建设贷款, 即为各级财政资金配套或者单独提供建设小型农田水利设施、改造大型灌区、进行中低产田改造、提高耕地质量和农业防灾减灾能力等的贷款。⑩农业转移人口扶持贷款,即对进城落户农民的土地经营权实行抵押,给予一定额度的贷款,进城后重新回乡的农民也可以从土地银行中提取土地进行耕作,土地银行给予贷款,解除农民的后顾之忧。
农村土地银行履行财政职能的拨款业务包括:①土地流转过程中有关当事人的资金划转。②土地征用过程中有关农民的各种补偿资金的监督发放。③国家各部门对“三农”的有关拨款和补贴,由农村土地银行统一来发放;④国家财政和地方财政对农村农田基本建设项目拨款的发放、监管和使用。⑤企业和社会资本投资农村项目委托的资金管理监督与发放。
农村土地银行的代理业务包括代理农业保险业务,特别是代理农业政策性保险业务。农业保险是分散农业生产经营中的自然风险,主要是自然灾害保险。应该把提高农业保险覆盖面作为提升农村金融服务水平一项基础性的工作和建设来抓。农村土地银行可以结合自身业务和目前从事农业保险业务的保险公司合作,代理农业各项保险业务。农村土地银行还可以代理社会上各种资本, 包括农业基金、农业信托基金、慈善事业基金等对农村的投资。
农村土地银行的组织架构
从其他国家对农业政策性金融支持的情况来看,除了设立土地银行以外,也设立了不同的政策性银行对农业提供政策性贷款支持,形成了一个农业政策性金融体系。尤其是美国,农业政策性金融机构较多,但职能划分较细,服务对象明晰,提高了农业政策性金融信贷的效率。鉴于我国农村金融目前的状况和存在的问题,成立农村土地银行可以先试点,后推广，先地方，后全国。
首先建立国家农村土地银行领导小组,由农业农村部、财政部、中国银行业监督管理委员会、人民银行、自然资源部、国家税务总局等有关部门组成。由农业农村部和各省农业农村厅负责机构管理,财政部门负责资本管理,人民银行负责业务管理。制定并下发《关于农村土地银行试点指导意见》。
我国国土面积大,各省的面积也很大,各地情况千差万别，全国设立一家或以省为单元设立,管理半径太大,对乡镇一级机构的管理很难顾及;以县为单元设立总行,因县财政尤其是主要以农业为主的县财力薄弱,很难为土地银行提供较充足的股金。我国地级市的面积大多在1万平方公里以上,人口300万人以上,多数市的产业基础比较雄厚,有条件为土地银行提供股金支持。
应以地级市为单元设立农村土地银行。地级市财政部门注入50%以上资本金,各县财政部门参股,吸收涉农企业和土地经营大户入股,在各县设立分行,在各乡镇设立支行。可先选择一部分经济条件较好的地市进行试点,然后总结经验并随各地需求情况,推广到全国。
县区级分行既从事一部分管理职能,也直接办理业务。在乡镇设立支行,直接经办业务。这样自上而下形成的组织结构是:地市级总行—县区级分行—乡镇级支行全覆盖。根据各地农村土地流转情况,因地制宜,可设立村级服务站。重点是乡镇级的支行,直接面向农村,为农民提供普惠制金融服务。
为实现农业现代化的目标,农村土地银行应主要配备具有金融学科教育的人员,也要吸收少量农业、土地、林业等专门人才进入农村土地银行工作。吸引有关专业的大学毕业生和研究生到农村土地银行工作,特别是到农村土地银行第一线工作。
新成立的农村土地银行应加快推进农村征信体系建设,配合土地和农业部门建立土地和农户等信用信息基础数据库,解决农村客户信息不对称的问题。配合地方政府建立土地市场服务中介组织,特别是服务乡村土地流转的各类有关组织。如全国不少乡镇都建立了各种形式的土地交易中心、土地交易所等土地市场服务中介组织,还有为“三农”服务的律师事务所、会计师事务所、土地评估事务所等,鼓励并支持其依法合规开展业务,保护农民的合法权益。
对农村土地银行的有关税收政策和补贴政策,应该给予明确规定,参照现有政策性银行的有关规定,再考虑支援“三农”的特殊性,给予特别的照顾, 形成农村土地银行可持续发展的长效机制。
应处理好农村土地银行和农村现有金融机构的关系。农村土地银行作为一个直接为“三农”服务的政策性银行,在未来的发展中,特别要与现有的金融机构搞好合作,和农业银行、农业发展银行,既要有分工,又要有合作,以政策性金融的优势,引领农村信用社、小额贷款公司和担保公司、开展信用业务的农业合作社等共同服务“三农”的发展,特别是与农村信用社的合作,可以采取联合贷款和互相代理等方式开展业务。一般来讲,那些经济效益一般而社会效益突出,其他商业性质的金融机构不愿做的业务,农村土地银行应该责无旁贷地承担起来,为“三农”的发展做出应有的贡献。
作者：肖金成 卢秉忠
本文刊于《中国投资》2021年3月号