发布时间：2021-03-04
经济发展与经济地理是相互作用的，经济发展必然带来经济地理变迁，经济地理变迁必然影响经济发展的命运,对像我国这样的超大国家尤其如此。因此，经济发展和经济地理必须共同进化。这是创造“中国奇迹”、实现第一个百年奋斗目标的成功之道，也是再创“中国奇迹”、实现第二个百年奋斗目标的必由之路。党的十九届五中全会提出了“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”这一关系我国发展全局的重大战略任务和指导思想，并就“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”进行了具体阐述。把构建新发展格局同实施国家区域协调发展战略衔接起来，这在本质上就是要求形成与构建新发展格局相协同的新空间格局。从空间经济学角度来看，实现这一目标的关键在于遵循品质、密度、距离、互补、分割五大地理特性重塑国家经济地理。
（一）把提升国土空间品质放在中心位置
习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上关于国家中长期战略若干重大问题的讲话中，要求“更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间”。党的十九届五中全会提出构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系，这实质上要求把提升国土空间品质放在塑造优化国土空间布局、推进新型城镇化和区域协调发展的中心位置，大力提升国土空间品质，使国土空间更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。这既是解决国土空间开发保护不平衡不充分问题、扩大内需、让人民美好生活更美好的内在要求，也是以国土空间品质吸引和留住人才，推进科技自立自强，实现创新驱动发展的客观需要。从空间经济学角度看，国土空间品质既决定于体面的工作和收入，也决定于国土空间舒适性、通勤成本和住房费用等因素，住房价格和容积率高、通勤时间长、优质公共服务少、生态环境质量差是现阶段形成高品质国土空间面临的重大问题。为使国土空间更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间，在国家层面上应制定实施《全国国土空间规划纲要（2020—2035年）》，逐步形成城市化地区、农产品主产区（农业功能地区）、生态功能区域三大空间类型，加快构建主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局；在地方层面上开展现代化都市圈建设行动，以都市圈为基础合理布局住宅、文化、教育、医疗卫生、环保等城乡生活设施以及大学,加快形成高品质的广域生活圈。在此我想特别强调城市住房问题。我国城市商品房问题总体上表现为价格过高、容积率过高等多方面。这些问题的成因是多方面的，但根本上来讲还是供求关系所决定的。其中，土地城镇化不足是主要方面，这可以从两方面来看。一是土地城镇化速度。国际经验表明，土地较人口城镇化快是普遍规律。改革开放以来，我国土地城镇化速度亦快于人口城镇化，但土地城镇化相对水平仍然滞后。例如，2016年我国人口城市化率与土地城市化率之比为58.4，大大低于美国2010年时的27.7。二是城镇用地供给总量少。据“全国城镇土地利用数据汇总成果”，截至2016年12月31日，全国城镇土地总面积943.1万公顷，不及国土面积与我国相当、人口不足我国1/4的美国2010年时城市用地面积的1/3；占全部国土面积和扣除戈壁沙漠等难以利用土地后的国土面积之比分别为0.98%和1.4%，远低于美国城市用地占国土面积3%的水平。因此，为使国土空间成为人民群众的高品质空间，应尊重城市化规律，着力优化土地供给结构，在严格保护耕地、探索南水北调西线工程的同时，适度加大土地城市化力度。
（二）实现密度调节，使人口和经济有效集聚
核心-边缘结构是现代空间经济的基本特征。人口和经济在核心区的集聚能够让企业、个人更有效地共享本地基础设施和设施、中间投入供应商或具有类似技能的劳动力池，让雇主和雇员、买卖双方或业务合作伙伴之间进行更好的匹配，可以促进交流、学习和创新。形成新发展格局应充分利用集聚经济。但集聚也可带来房地产价格高企、交通拥堵、空气污染等非经济的一面。为利用集聚经济促进以国内为主的双循环新发展格局，应合理调节不同尺度的优势区域人口和功能密度。一是逐步解决特大城市和超大城市中心城区人口和功能过密问题。习近平总书记在《国家中长期发展战略若干重大问题》中指出，“我国超大城市（城区常住人口1000万人以上）和特大城市（城区常住人口500万人以上）人口密度总体偏高”，要“逐步解决中心城区人口和功能过密问题”。这意味着，特大城市和超大城市要研究借鉴北京非首都功能疏解的经验，适度疏解中心城区，跳出中心城区，在周边地区规划建设产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城、区域新城，推动多中心、郊区化、组团式发展，大力建设城际铁路和市域（郊）铁路，建设集疏运体系广域化的枢纽空港，形成多中心、多层级、多节点的网络型都市圈和城市群。二是推动东部地区劳动力和产业双转移。东部地区是我国现有经济核心地带，2018年人口密度每平方公里550.30人，明显高于作为日本核心地带的本州岛的447人。从开发强度来看，我国东部地区已达很高水平。例如，江苏（2016年）、浙江（2017年）、广东（2015年）国土开发强度分别达20.99%、12.4%、11.5%，其中，江苏、广东到2035年将确保开发强度分别控制在22%和12.57%以下。事实上，我国东部地区已成为世界上绝无仅有的超大超密经济带，已经产生了严重的集聚不经济。因此，2008年以来我国东部地区劳动力和产业双转移开始突出，近几年来转移产业从传统劳动密集型中低端产业向电子信息、机械、医药、汽车等高端产业扩展，并呈现以合作共建园区为依托、以龙头企业和大企业为核心的组团式或产业链式整体转移的特点。新发展阶段以国家重大区域战略为引领，进一步推动东部地区劳动力和产业深度双转移升级，已势在必行。
（三）缩短人口和经济与发展中心的距离
习近平总书记在《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》中提出，要“促进各类生产要素自由流动并向优势区域集中”。这既有利于缩短与发展中心的距离，跳出低效的经济地理路径依赖，降低国内国际双循环的距离成本，提高区域经济竞争力，又有利于保护农业空间和生态空间，建设美丽国土家园，符合经济规律。
一是在地方层面上推进都市圈化。借鉴发达国家历史经验，逐步下调都市圈中心城市规模门槛，合理设定周围地区到中心城市的通勤标准，全面推动都市圈化，积极引导人口和经济从生态功能区和偏远乡村地区向城市化地区、从都市圈外向都市圈内和城市群集中。特别应该指出的是，一要推动乡村振兴和县城新型城镇化的都市圈化，重点依托都市圈实施乡村建设和县城新型城镇化建设；二要支持有条件的中西部省市区规划建设省域副中心城市，引导人口和经济从边缘向中心城市有序转移。
二是在国家层面上，重组国家核心-边缘结构。由于胡焕庸线以西北半壁和东北地区相对远离且日益远离我国和亚洲的人口和经济分布中心，聚落分布分散分割、密度低以及气候干燥寒冷，改革开放以来，特别是党的十八大以来，我国经济空间转移表现出明显的南升北降、东升西降态势。从长期来看，这种趋势是难以改变的。这一趋势虽既有利于有效缩短国内国际双循环的距离，提升国家经济竞争力，又有利于减轻胡焕庸线以西北半壁生态环境压力，促进美丽中国建设，但因北方和胡焕庸线以西北半壁对国家长治久安、民族团结、欧亚大陆经济一体化具有不可替代的重大意义，过度的南升北降、东升西降是十分有害的。因此，应顺应和平衡这一趋势，合理引导平衡经济东南飞。一方面，优化调整西北半壁和北方地区经济布局。将不应也没有条件真正建成的哈长城市群、黄河几字弯地区城市群、兰西城市群、黔中城市群、滇中城市群调整为都市圈。顺应东聚南移的趋势，把北方地区发展重点进一步放在环渤海地区和中原-关中地区，在实施京津冀协同发展战略的同时，重组东北城市群，重点规划建设山东城市群、郑安高质量发展合作带、沈大长城市群和哈尔滨都市圈。另一方面，把新中部建设成为我国经济核心地带拓展区。新中部是由除山西以外的中部省、成渝地区、关中地区组成的区域。这一区域是我国市场潜力中心所在地，生产率和收入成长性好、区位品质和生态承载力高，是我国承接沿海人口和经济双转移的重要地带，2008年以来其GDP占全国之比持续上升。因而，应因势利导，在深入推动长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展以及成渝双城经济圈发展的同时，逐步把规划建设长江中游地区三城经济圈、中原-关中高质量发展城市带提升为国家战略，推动新中部建设成为我国经济核心地带拓展区。
三是在国际层面上，点线面相结合，实施我国全球城市和世界级城市群系统多中心、网络化发展，进一步规划建设国际经济走廊，并以此为基础推动边境口岸地区和边疆中心城市发展。着力发展《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），推动共建“一带一路”高质量发展，加速形成以中国为中枢的“一带一路”多层次经济圈。
（四）强化地域功能高质量互补
互补性是空间对流交互、国内国际循环的基础。在过去一个相当长时期内，我们比较忽视空间互补性。针对空间互补性问题，应着力从两个方面加以强化。
一是实施主体功能区战略。在单纯强调经济而忽视社会、环境的传统发展模式下，国土空间治理强调粮食生产和经济建设，忽视生态、生活，到处搞经济建设致使发展与自然缺乏空间互补匹配。2010年以来，虽然发布实施了主体功能区规划，提出了主体功能区战略、主体功能区制度，但仍旧任重道远。因此，“十四五”规划建议进一步强调实施主体功能区战略，逐步形成城市化地区、农产品主产区（农业发展地区）、生态功能区（国土保育区）三大空间格局，支持城市化地区高效集聚经济和人口、保护基本农田和生态空间，支持农产品主产区增强农业生产能力，支持生态功能区把发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上，支持生态功能区的人口逐步有序转移。二是加速实现向全球生产、贸易、分配、投资、消费、创新中心转型升级。在国际大循环主导的发展格局下，国内各区位生产活动相互独立地嵌入全球生产链的中低端，虽然形成了世界工厂、贸易中心的优势，但没有充分形成现代化生产链整体竞争优势，在全球生产链中仍处于被支配地位。形成以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局，要求基于空间互补性，把分割的生产活动链接起来，形成自主可控制、安全高效、具有全球竞争优势的社会生产链，加速实现我国从比较单一、相对低端的全球生产、贸易中心向全面、高端的生产、贸易、分配、投资、消费、创新中心转型升级。为此，一要基于创新生态系统推进产业基础高级化、产业链现代化，适应官产学民创新一体、空间集聚的趋势，以创新生态系统集群为导向，布局建设国家战略科技力量，强化基于市场机制的创新，激发人才创新活力、创新科技创新体制机制，组织关键核心技术攻关，发展世界级产业链体系，加快形成区域性、全国性、国际性科技创新中心；二要提升产业链全球运筹管理能力，为掌握主动权、维护全球产业链有效运转，应推进国际物流和运营组织中心建设，深化自由贸易试验区改革开放，强化更高能级的总部经济，使世界级城市群成为全球产业链运筹中心；三要以城市群为核心规划建设自立经济圈，为降低成本、提高效率、增强国家经济韧性，应发挥京津冀地区、粤港澳地区、长三角地区、成渝地区双城经济圈、长江中游经济圈等主要城市群、经济圈的人口和国土面积比肩日本等大国的优势和潜力，借鉴国际经验，规划建设现代产业体系和经济体系自立发展的城市群经济圈。
（五）深度消除空间分割
空间分割是形成新发展格局的堵点。以空间流动自由、生产集中有效、生活均等幸福、生态文明美丽为目标，高标准推动设施型和制度型国土空间一体化，形成高效规范、公平竞争的国内统一市场是“十四五”时期的重大任务。一是推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化改革。实施统一的市场准入负面清单制度，健全公平竞争审查机制。建立全国统一的建设用地指标市场调节机制和全国大数据交易中心。二是建立公共服务均等化制度。全面实行政府权责清单制度，完善基本公共服务均等化制度，在全国范围内实现养老保险制度统一和区域间互助共济等。完善户籍制度改革思路，树立以城区为基础的户籍制度差别化改革思路，除特大城市和超大城市的中心城区各市可自主决定落户条件外，应全面放开落户限制。事实上，这一思路已在2020年12月16日分别发布的《广州市差别化入户市外迁入管理办法（公开征求意见稿）》和《广州市差别化入户市内迁移管理办法（征求意见稿）》中初现端倪。三是深入贯彻落实《交通强国建设纲要》，加快建设“全国123出行交通圈”和“全球123快货物流圈”，推进基础设施高质量互联互通，实现基础设施通达程度比较均衡。四是深化区域合作机制，加强区域间基础设施、环保、产业等方面的合作，推动泛珠三角等区域合作向纵深发展。（注和参考文献略）
原载《经济学动态》2021年第1期