发布时间：2020-09-29
摘要：地处黄河中上游的黄土高原是我国乃至世界上水土流失最严重的地区，也是导致黄河水少沙多、水沙关系不协调的症结所在。黄河流域生态保护和高质量发展已上升为国家战略。黄土高原水土流失治理是黄河流域生态保护的重中之重，建议精准施策，提高治理成效：开展黄土高原生态综合保护试点，促进生态保护与经济发展良性互动；有计划地推进淤地坝系扩面升级，根治黄河水沙不协调的问题；建立合理的投入和利益分享机制，促进生态共保共建共享。
黄河是中华民族的母亲河，也是连接青藏高原、黄土高原和华北平原的重要生态廊道，在保障国家生态安全和促进区域协调发展中具有十分重要的作用。黄土高原水土流失面积占黄河流域水土流失总面积的98%，向黄河贡献了97%的泥沙，是造成黄河泛滥的根源。加快推进黄土高原生态综合治理对维系黄河安澜、促进黄河流域高质量发展具有重要的现实意义。
一、黄土高原生态保护历程回顾
新中国成立以来，党中央、国务院高度重视黄土高原生态保护与治理，持续开展了以坡面治理和沟道治理相结合的水土保持工作，取得了显著的经济效益、社会效益和生态效益。针对黄土高原地区严重的水土流失问题，早在上世纪50年代就开展了水土保持理论、技术研究和水保试验站建设，不断完善和丰富治理措施和治理手段，实现了治理理念由人工治理向人工治理与自然修复相结合转变，治理方式由分散治理向国家主导的规范治理转变，治理区域由全域治理向粗泥沙集中来源区重点治理转变。通过实施梯田和淤地坝建设、小流域治理、防护林体系建设、退耕还林还草和山水林田湖草生态保护修复试点等重大工程，历经数代人的不懈努力，治理了黄土高原水土流失面积近50%，林草覆盖率由不到20%提高至63%，梯田面积由1.4万公顷增加到5.5万公顷，入黄泥沙从16亿吨减至2.5亿吨左右，昔日山秃水浊的黄土高原正向“绿水青山”的新面貌跨越迈进。回顾70年来黄土高原生态治理史，大致可划分为4个阶段。
（一）水土保持试验与推广阶段
20世纪50年代至70年代，是黄土高原水土保持试验与推广时期。在此期间,黄土高原生态保护经历了从单一的坡面治理到坡面和沟道联合治理，从控制坡面侵蚀到治理坡面与沟道淤地坝建设相结合的转变。
20世纪50年代初，有关部门组织开展水土流失成因、规律和治理技术的研究，建立了水土保持试验站和工作站，实施坡耕地培地埂、修梯田、造林种草等措施。50年代末到60年代中期，以增加粮食产量和治理坡面土壤侵蚀为目标，以修建梯田等工程措施为主，辅以植树造林等生物措施。
60年代中期至70年代末，以推广普及淤地坝、营造梯田等沟坡联合治理为主，修建了数量众多的中小型淤地坝。坡面、沟道联合治理拦蓄了大量泥沙，在淤地造田、蓄洪滞洪、减蚀固沟和促进农村生产条件改善等方面发挥了较大作用。
（二）小流域治理推动阶段
20世纪70年代末至90年代末，小流域治理成为主基调。从营造梯田、修建淤地坝、植树造林等单一工程治理向以小流域为单元强调坡面、沟道联合治理，生物措施和工程措施相结合的综合治理转变，小流域治理经历了试点、推广和全面发展阶段。
为加快黄河流域多沙粗沙区治理，探索小流域治理经验，在黄土高原开展小流域治理试点，将无定河、三川河、皇甫川和定西县等多沙粗沙集中来源区作为国家水土保持工程建设的重点区域，中央财政支持黄河中游治沟骨干工程建设，开展淤地坝系建设。“七五”计划期间，国家支持在山西、内蒙古、陕西、甘肃、宁夏的黄土高原典型地区建立11个试验示范区，以小流域为单元进行综合治理。经过多年治理，粮食增产60%，农民人均纯收入从不到400元增加到600多元，治理后的小流域产沙量减少了50%。
1991年6月《水土保持法》颁布实施，为黄土高原持续推进水土流失的预防和治理提供了法律保障。农村家庭联产承包责任制的实施，为各地推广“谁治理、谁所有，谁投资、谁受益”的模式打下基础。通过稳定所有权，放活使用权，延长承包或租赁年限等措施，激发了水土流失区“千家万户治理千沟万壑”的积极性。据不完全统计，黄土高原地区累计治理开发的小流域达3000多条，总结出“山顶植树造林戴帽子、山坡退耕种草披褂子、山腰兴修梯田系带子、沟底筑坝淤泥穿靴子”的治理模式。
在此期间，生态学者对黄土高原治理进行了卓有成效的研究。西北农林科技大学朱显谟院士结合20世纪50年代对黄土高原的综合考察和70年代的治理研究，在80年代提出了黄土高原综合治理的28字方略：“全部降水就地入渗拦蓄，米粮下川上塬，林果下沟上岔，草灌上坡下坬”。专家们经过分析研究，认为一个小流域经过20年的综合治理基本可以实现良性循环。这为黄土高原大规模治理提供了科学依据。
（三）退耕还林还草等工程推进阶段
进入21世纪，国家相继实施西部大开发、促进中部地区崛起等战略，黄土高原生态治理步伐明显加快。1999年，国务院印发《全国生态环境建设规划》，明确了生态环境建设的中长期目标和总体布局，并将黄土高原作为全国生态建设的重点地区。1999年，国家在陕北率先启动退耕还林工程试点，2000年以来大规模开展退耕还林还草和封山禁牧工程建设，在植树造林的同时强化生态自然修复。
2010年8月，国家发展改革委等部门联合印发《黄土高原地区综合治理规划大纲（2010－2030年）》，明确了黄土高原生态建设分区布局和建设内容，并以县为单位，以小流域为单元，选择50个有代表性的县开展黄土高原地区综合治理工程建设。2014年，国家作出了实施新一轮退耕还林还草的决定，出台《新一轮退耕还林还草总体方案》，将全国具备条件的坡耕地和严重沙化耕地实行退耕还林还草。针对淤地坝工程存在的安全隐患，2016年实施中型以上病险淤地坝除险加固工程，对病险严重、威胁下游人民群众生命财产安全的淤地坝工程采取增设溢洪道等泄洪设施，确保淤地坝安全运行和持续发挥效益。结合实施乡村振兴战略，开展了生态清洁小流域建设。根据新时代黄土高原生态治理的新特点，中科院周卫健院士和安芷生院士提出了《新时代黄土高原生态环境综合治理“26字”建议》，即“塬区固沟保塬，坡面退耕林还林草，沟道拦蓄整地，沙区固沙还灌草”，对黄土高原生态综合治理发挥了重要的指导作用。
随着国家对生态文明建设的重视，中央和地方财政加大了对黄土高原生态建设的投入，退耕还林还草、淤地坝坝系建设和病险坝除险加固、“三北”防护林体系建设、封山禁牧、山水林田湖草生态保护修复试点等生态建设工程持续推进，黄土高原地区生态环境持续好转，治理区林草覆盖率显著提高，土壤侵蚀强度降低，蓄水保土能力明显增强。截至2018年，黄土高原植被覆盖率由1999年的32%提高到63%，入黄沙量由8亿吨/年减少到3亿吨/年以下。潼关站水沙实测资料显示，入黄泥沙大幅度减少，黄河水沙关系不协调局面有了很大改善，对改善黄河中下游生态环境和保障人民生命财产安全发挥了重要作用。
（四）大保护与大治理协同推进阶段
2019年9月，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计，黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。黄河流域作为我国重要生态屏障和重要经济带，必须把加强生态环境保护作为黄河流域生态保护与高质量发展的首要任务，坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，共同抓好大保护，协同推进大治理。
根据黄河流域生态大保护、大治理的要求，黄土高原水土流失治理无疑是黄河流域生态保护的重中之重，应注重各项治理措施的统筹协调和协同性，将提高生态治理质量、改善人居环境和增加农民收入有机相结合；将梯田和淤地坝系建设、植树种草和促进当地经济发展有机结合，加大封山禁牧轮牧和封育保护等自然修复力度，实现生态保护与经济社会发展协调互共进。
二、陕北黄土高原生态治理成效显著
陕北黄土高原区是黄河粗泥沙的主要来源地，也是黄河流域生态建设与保护的重点难点地区。陕西省黄土高原区面积12.98万平方公里，占该省土地面积的63.2%。其中，水土流失面积10.1万平方公里，占黄土高原面积的23.3%。多沙粗沙区面积4.35万平方公里，占黄土高原多沙粗沙来源区的58%，输入黄河的泥沙占入黄泥沙总量的一半以上。近20年来，随着国家实施退耕还林还草、封山禁牧、淤地坝系建设和病险坝除险加固等生态建设工程，陕北的生态环境发生了根本性变化。
（一）林草覆盖率增加改善了“小气候”
1999年，国家在延安市率先启动退耕还林试点，掀开了黄土高原生态建设的新篇章。工程实施近20年，陕北黄土高原地区的生态状况发生了根本性变化。1999年以来，延安市新增淤地坝2061座，年入黄河泥沙由2.58亿吨减少至0.31亿吨，减少78%。榆林市2009年以来新增淤地坝558座，新增淤地面积3.6万亩，年入黄泥沙由6亿-8亿吨下降至3亿-4亿吨。
作为全国退耕还林发祥地的延安市宝塔区，生态建设步入跨越式发展轨道，植被覆盖度增加最为明显，走在陕西省和全国的前列。全区实现退耕还林106.8万亩，森林覆盖率由36%提高至46.9%；治理水土流失面积1580.5平方公里，土壤侵蚀模数由退耕前的1.4万吨／平方公里·年降至0.35万吨／平方公里·年，重点治理区基本实现土不下山、泥不出沟。年平均降水量由退耕前的450毫米增至目前的580毫米，沙尘暴和扬沙天气由年均15次减至年均３次，空气质量优良天数由238天提高到315天。如今的宝塔区山绿水清。一个绿色、生态、文明、和谐的绿色宝塔，正向全国人民展示她的新面貌新气象。
（二）淤地坝建设盘活了“土文章”
淤地坝是黄土高原人民在实践中创造的既能拦截泥沙，又能淤地造田、增产粮食和以坝代路的水土保持措施。所淤积的耕地主要由山坡表土随坡面径流汇入沟道而成，土壤肥沃，有机质含量高，水分充足，旱涝保收，增产作用十分明显，多数成为重要的基本农田。“宁种一亩沟、不种十亩坡”“打坝如修仓，拦泥如积粮，村有百亩坝再旱也不怕”。这些谚语印证了淤地坝使荒沟变良田所发挥的重要作用。黄土高原淤地坝建设经历了从蓄水拦泥到淤地生产，从小型淤地坝到大型淤地坝，从单坝建设到坝系建设的发展历程。
1974年，时任梁家河村党支部书记的习近平同志，带领村民建设淤地坝，改善了交通，拦蓄了洪水和泥沙，如今已淤出几十亩肥沃的农田，造福当地百姓。淤地坝不仅是控截泥沙的神器，所淤坝地还是丰产增收的“聚宝盆”。经过50多年的建设，黄土高原的淤地坝数量在10万座以上，每淤1亩坝地可拦沙3000-8000吨。陕北已成为全国淤地坝建设数量最多的地区，延安、榆林两市累计建成淤地坝33505座，占陕西省的99%。其中，骨干坝2550座、占该省的97%；中型坝9231座，占该省的99.8%；淤成优质耕地80多万亩。分布于沟沟岔岔的淤地坝直接拦截了来自上游沟道及坡面输送的大量泥沙，使入黄泥沙大幅度减少。随着淤地坝的淤积抬高，不断抬高控制区域侵蚀基准面，土壤侵蚀的势能降低，侵蚀作用随之降低。据调查估算，陕北地区坝地占耕地面积5%，所生产的粮食占20%以上。绥德县坝地占耕地面积的4.8%，所生产的粮食占30%。高产稳产的坝地已成为退耕还林“退得下、稳得住、不反弹”的重要保证。
榆林市米脂县高西沟村从新中国成立开始，实行沟、坡、梁、峁、岔综合治理，山、水、林、田、路同步建设的模式。矢志不渝70载，把荒芜贫瘠的小山沟治理成山清水秀的美丽村，成为“生态建设的一面旗帜”。高西沟村有稳产高产的410亩坝地，农、牧、林土地利用结构由1∶1∶1调整为1∶2∶3，成为远近闻名的小康示范村。
（三）淤地坝系成为削峰滞洪的“调节器”
当淤地坝保留有淤积库容和防洪库容时，其削减洪峰的作用十分明显，能有效减轻径流对下游沟道的冲刷。特别是中型以上的淤地坝兼具蓄洪抗旱、削峰滞洪等功能，通过层层拦蓄，有效削减强降雨形成的洪峰，发挥上拦下保的作用，有效减轻洪水泥沙对下游生产和群众生命财产安全造成的影响。部分淤地坝利用初期库容蓄水，为农业生产提供水源。
以黄河一级支流无定河流域7•26暴雨为例。2017年7月25日至26日，陕西榆林出现强暴雨，暴雨中心集中在无定河支流大理河流域，最大降雨量达252.3毫米。绥德县韭园沟流域和裴家峁流域是两条相邻的无定河一级支流，地形、地表土壤条件基本相同，治理前产沙模数高达1.8万吨/平方公里·年。
韭园沟流域经过60多年的生态建设，建成以坝系工程为主的综合治理体系，治理率达到79%，植被覆盖率为48%，坝地与流域面积之比为1∶17，基本实现层层设防、节节拦蓄、洪水泥沙不出沟目标，在7•26暴雨中淤地坝系蓄洪减灾作用十分明显。
与韭园沟相邻的裴家峁流域，主沟道内没有建设淤地坝，在7•26暴雨中受灾严重。据实测资料，韭园沟流域和裴家峁流域降雨量接近，但裴家峁流域洪峰流量为韭园沟流域的3.5倍，次输沙模数为韭园沟流域的4倍。
（四）生态产业化鼓起了农民的“钱袋子”
陕北在黄土高原生态治理中积极推进生态产业化，山地苹果种植面积超过400万亩，形成了苹果、红枣等特色农产品产业聚集带。在发展苹果产业中，通过坡地改梯田，拦截雨水，保水保墒，削减径流，还消化养殖场的粪便，解决畜禽养殖污染问题。
在陕北坡地改梯田中，积极推进“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的三变改革，使农民获得土地租金、使用权流转收入、入股分红、劳务收入、果园管护等各类收入，大大拓宽了农民增收渠道。延安市80%的农民从退耕还林工程中受益，全市农村居民人均可支配收入由1999年的1381元提高到2018年的10786元，增幅为全国平均水平的1.2倍。生态经济林已成为农民脱贫增收的主要来源，生态产业化鼓起了农民的“钱袋子”。
三、黄土高原生态保护中遇到的困难和问题
尽管黄土高原生态保护与治理成效显著，但生态脆弱的特征没有根本改变，部分地区仍呈现沟壑纵横、植被稀少的状况，水土流失问题依然严重。生态建设能力同生态保护需求不匹配，生态空间保护压力大、生态治理难度增加。传统的治理模式对生态保护与经济发展融合重视不够，经济发展水平依然不高。
（一）水土流失问题未根本解决，生态保护任重道远
黄土高原是中华文明的发祥地之一，居住人口超过1亿人，长期干旱缺水、生态环境脆弱，农民生活水平低下，成为困扰这一区域发展的世界性难题。黄土高原水土流失面积47.2万平方公里，占全国水土流失面积的13%，其中，侵蚀模数大于8000吨/平方公里·年的极强度以上水蚀面积为9.12万平方公里，占全国同类面积的65%。经过长期的治理，仍有9.3万平方公里中度以上的水土流失区需治理，特别是占黄河流域产沙量90%以上的高原沟壑区和丘陵沟壑区水土流失依然严重，其中，丘陵沟壑区强烈和极强烈流失面积2.7万平方公里，剧烈流失面积1.2万平方公里，生态退化趋势尚未根本好转，生态保护工作仍任重道远。以往水土流失治理目标较为单一、单位面积投入标准低，对区域经济发展考量不够，没有发挥应有的集聚效应。与此同时，水土流失治理区域差异大，治理水平低的地区仍需继续扩面，治理水平高的地区需要提质增效，充分挖掘生态产品价值。
（二）巩固退耕还林还草成果需综合施策
退耕还林还草工程的实施对改善黄土高原生态面貌发挥了重要作用。近20年来，黄土高原地区造林种草增加的水土保持面积约占治理面积的60%。由于退耕还林工程实施区域多为生态脆弱区或经济欠发达地区，退耕农户对来自土地收益和国家退耕补助的依赖性较强。受降水量少等因素的影响，黄土高原区林木生长缓慢，多数退耕林地到补助期满也难以获得经济收益。从2020年开始，新一轮退耕还林农户享有的补助陆续到期，如果没有后续政策扶持，农户保护退耕还林还草成果的热情随之减小，势必影响生态建设工程的整体效益。
（三）病险淤地坝亟待除险加固
淤地坝是黄土高原生态治理的一种有效形式,综合效益明显，但也存在不少问题。一是老坝病险严重。陕北地区3.3万多座淤地坝中绝大多数都是上世纪六七十年代所建，许多坝体年久失修、设施老化，存在不同程度的损毁，部分淤地坝已丧失拦泥能力，甚至还存在安全隐患。一旦发生暴雨洪水，可能导致坝系垮塌，大量泥沙重新输入黄河。二是坝系不配套。陝北地区小型淤地坝占陕西省淤地坝总数的2/3,且多为群众自发修建，标准低、质量不高，许多小流域沟道缺少控制性工程，整体防洪能力差。三是建设资金不足，新建淤地坝资金主要来自国家补助地方实施的小型项目，地方配套资金不足，给后期的运行管护及安全运行留下隐患。
（四）淤地坝运行管护体制不健全
淤地坝所有权归乡村集体，使用权归农民，有人种地无人护坝现象较为普遍，特别是跨乡、跨村、跨组的大中型淤地坝，缺乏统一的组织管理，管护责任难落实。加之地方财政困难，必要的维修加固经费严重不足，管护资金和人员落实不到位，往往是“小病”无人管，“大病”管不了，加之部分管护人员管护知识积累不足，致使一些地方管护流于形式，对工程运行带来安全隐患。
四、加快推进黄土高原生态保护与综合治理的建议
治理黄河，重在保护，要在治理。在黄河流域生态保护和高质量发展战略的指导下，基于山水林田湖草是一个生命共同体的整体系统观，应将黄土高原生态保护同居民增收和经济发展相结合、同实施乡村振兴战略相结合、同建设美丽中国相结合，持之以恒推进黄土高原生态综合治理，分区精准施策，着力提高治理效率，有效解决黄河水沙不协调问题。应将生态综合保护作为巩固生态建设成果、释放生态红利的重要抓手，把淤地坝系扩面升级作为减少入黄泥沙的关键举措，把体制机制创新作为黄土高原面貌实现根本性好转的重要保障。
（一）试点综合治理，促进生态保护与产业发展良性互动
按照山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理的思路，在黄土高原地区选择具有代表性、治理基础较好、示范效应强的区域，开展生态综合保护试点，改变过去梯田建设、种树种草、淤地坝建设等单项治理措施比较多、系统治理和综合治理不足的状况。鼓励试点地区依托已有的生态建设基础，以提高生态环境质量为核心，因地制宜开展以小流域为单元，实行山水林田湖草统一规划、整体推进，建设以梯田和淤地坝系为核心的拦沙减沙体系，乔、灌、草相结合的生物防护体系，封禁保护为主的自然修复体系，绿水青山转变为金山银山的生态价值实现体系。
推动生态建设与生态产业发展有机结合，支持试点地区发展特色经济林产业等绿色富民产业，将生态优势转化为经济优势，提升自我发展能力，让广大群众享受生态实惠。支持建立生态产业合作社，引导企业发展生态产业，使生态改善与农民增收有机结合。深入挖掘当地生态文旅资源，支持发展休闲旅游、森林康养等产业，增加农民增收渠道，促进生态保护与经济发展良性互动，促进生态提质、农业增效和农民增收，进而实现生态美与百姓富的有机统一。
(二）以流域为单元统一规划，有计划推进淤地坝系建设
习近平总书记提出：“淤地坝是流域综合治理的一种有效形式，既可以增加耕地面积、提高农业生产能力，又可以防止水土流失，要因地制宜推行。”
应以流域为单元，对黄土高原重要沟道坝系进行规划设计，系统谋划一批重点工程，每年选择若干流域进行综合治理，久久为功。建立分级负责、分类投入机制，中央政府主要支持骨干工程建设，省级政府负责工程建设督导和检查验收，并加大对淤地坝建设支持力度，市县政府负责工程组织实施、除险加固和管护责任落实，乡镇政府负责管护。
（三）实施淤地坝升级改造，确保安全运行
实施病险淤地坝升级改造是保障人民群众生命财产安全的需要，也是持续发挥淤地坝效益的需要。应从以下方面巩固黄土高原地区淤地坝建设成果，确保安全运行和发挥综合效益。
一是全面掌握中型以上淤地坝三大件（坝体、放水建筑物和溢洪道）配套、淤地面积和运行情况，建立大中型淤地坝信息数据库，逐步推进智能化管理。
二是继续推进大中型病险淤地坝除险加固。按照轻重缓急的原则，优先开展病险严重、危害程度大的病险坝除险加固，及时排查病险问题，确保淤地坝健康运行。
三是发挥淤地坝蓄水功能，提高雨洪资源化利用能力。依托淤地坝的蓄水功能，在确保安全的前提下利用蓄集的水资源引导当地群众发展养殖业、休闲旅游、康养等产业。四是健全长效管护机制。将淤地坝管护纳入各级财政预算，结合管护工作的需要，增设淤地坝管护岗位，妥善解决管护人员薪酬、“责任人”培训、防汛预案编制、防汛演练、应急抢险等所需资金。
（四）建立合理的投入和利益分享机制,促进生态共保共建共享
黄土高原生态保护任务重、资金需求量大，仅靠政府投入远远不够，需要建立让生态建设工程发挥综合效益的投入和利益分享机制。
一是建立利益分享机制。各级政府应采取税收优惠、贷款优惠等措施，激发社会资本投资生态建设的积极性，引导和鼓励社会资金投入淤地坝建设与生态保护，通过“公司+基地+农户”“公司+合作社+农户”等经营模式，促进龙头企业与农户结成利益共同体，引导企业增强社会责任感，进一步完善政府、社会、企业多元化投融资机制，确保黄土高原生态治理持续稳步推进。健全公众参与机制，形成生态共建共保共享的良好局面。
二是创新生态治理与乡村振兴融合发展模式，完善治理体制机制。对涉及群众利益的重大决策和生态建设项目，应广泛听取群众的意见和建议。探索村民自建、以奖代补等多种生态建设模式。
三是建立长效管护机制。建立健全县、乡、村、组四级生态管护体系，增加生态公益管护岗位，建立长效管护机制。各级政府出资建立的淤地坝，蓄积的水资源用于灌溉周边的耕地（可采取成本分摊方式），淤出的耕地归村集体所有，除骨干坝由乡镇政府负责管护之外，其他坝可采取“谁受益、谁管护”的原则，由村集体负责管护。村集体可把淤出的耕地承包给村民耕种，并收取一定的租金用于管护,也可与农业开发公司合作，采取投资或租赁的方式发展特色农牧业。农民可将自己承包的耕地和林地入股，分享收益，或成为开发公司的职工，获取劳动报酬。通过淤地坝建设和山水林田路系统治理，走出一条农民增加收入、集体经济得到巩固、企业取得高收益的新路子。
作者：宋建军 肖金成 刘通
本文原载于《宏观经济管理》2020年07期