李国平：“十四五”期间需要重新进行区域划分并制定差异化的区域政策

改革开放以来，由于实施东部沿海地区优先发展的战略，我国区域经济总体呈现出不均衡的增长格局，区域差距不断扩大。进入21世纪以来，国家先后实施了西部大开发、东北等老工业基地振兴、中部崛起等旨在缩小区域差异的区域发展战略，使得我国区域间差距呈现缩小态势，区域经济逐步从不均衡发展进入到相对均衡、协调发展的阶段。然而，近年来，我国经济空间结构演化面临新的影响因素和外部环境，驱动地区经济增长的因素已经从自然禀赋等第一性地理因素转变为以规模经济、专业化分工以及知识要素为主导所形成的新空间集聚等第二性地理因素。我国经济空间结构面临一系列突出问题，区域经济增长分化现象突出，“三北”经济增长乏力，中国区域经济增长已经呈现出从“东快西慢”的东西差距转化为“南快北慢”的南北差距，东西问题突出转化为南北问题突出，部分地区在全国经济发展中地位下降过快，空间发展格局又开始出现明显的不平衡。

导致经济空间结构这一变化是多种影响因素共同作用的长期结果。既有自然地理（包括自然条件、自然资源和区位因素等）这样的第一性因素，也有包括规模经济、外部经济、分工与专业化等在内的空间集聚这些第二性因素。不仅有土地、资本、劳动力这些传统的经济增长因素，还有知识、人才等新经济增长因素。自然与区位条件，产业结构特征，人口、劳动力和消费市场，交通基础设施，人力资本与科技创新能力以及区域政策等因素变化，共同作用并影响了我国区域经济空间结构的变化。

“十四五”期间，我国将进入“以高质量发展为特征的全面协调发展阶段”。解决我国区域发展中存在的区域分化以及区域差异扩大问题，重塑经济空间格局，实现区域协调发展是我国区域发展中的重大课题。基于影响我国经济空间结构变化的主要原因，我们研究认为“十四五”期间，必须多策并举，需要重新进行区域划分并制定差异化的区域政策，从而实现调整和优化中国经济空间结构，落实国家区域协调发展战略，支撑经济社会高质量发展的目标。

重新划分中国区域由现在的四大区域划分为五大区域，并制定差异化的区域政策

我国大的区域划分，南北应以秦岭淮河为界，东西应以胡焕庸线为界进行区域板块划分，另外可以将东北单独划出，并将西部地区根据资源禀赋和及其定位分为西北（含青藏）和西南两个地区。具体方案为华中地区，包括北京、天津、河北、山西、河南、山东6省市；华东南地区，包括湖北、湖南、江西、安徽、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南10省市；东北地区，包括辽宁、吉林、黑龙江3省；西北地区，包括内蒙古、宁夏、甘肃、陕西、西藏、青海、新疆7省区；西南地区，包括云南、贵州、四川、重庆、广西5省市区（图1）。

重新划分中国区域，主要理由有以下几个方面：一是更加符合中国的自然地理条件，体现区域内的一致性和区域间的最大差别性，和中国三大自然区、胡焕庸线、秦岭-淮河南北地理分界线、关内关外等地理标志性界线吻合；二是反映了历史发展基础、经济发展现状、社会文化以及未来发展方向的一致性；三是区域内部的联系比以往四大区域更加紧密，中国的四大区域更多的是地理区域，而非经济区域，比方说原中部区域内部省份的联系不是很紧密，甚至可以说区外联系大于区内联系，原东部地区过于狭长，南北联系也不是很紧密；四是新的五大区域从形态上看，更接近于圆形，这样便于交通组织、经济联系以及发挥区域中心城市的辐射带动作用。

新五大区域中面积最大和人口密度最低的为西北地区，面积占全国的57.3%，人口密度为23.91人/平方公里；人口最多的华东南地区，人口为5.62亿，占全国的40.26%；经济总量最大和人均GDP水平最高的也是华东南地区，2018年GDP44.72万亿，占全国的近一半（48.89%），人均GDP为7.95万元（下表）。 

在新的划分基础上，才有可能更有针对性地根据各个区域的特点制定差异化的区域发展政策。例如西南和西北地区在资源禀赋、发展条件和产业结构等方面均存在较大差异。西南地区随着长江经济带建设，发展速度加快，具有发展先进制造业与现代服务业的新优势；而西北地区则在发展原材料、能源、矿产等基础和原材料产业方面有优势。所以将原西部地区重新划分为西南和西北地区两个区域，就可针对性地制定差异化的区域发展政策。

作者简介：李国平，北京大学首都发展研究院院长，北京大学首都高端智库首席专家，中国区域经济50人论坛成员。