我国当前国土空间开发格局的现状、 问题与政策建议

发布时间:2020-01-19

摘要:本文简要回顾了新中国成立后我国国土空间开发格局演变过程,重点分析了我国当前国土空间开发格局的现状与问题,提出了促进国土空间格局优化调整的政策建议。我国目前已形成了“三核多极、三轴四片”的多核、多轴、分片型的国土空间开发格局,但也存在着经济布局与资源空间分布失衡、经济布局与人口分布不匹配、城乡建设用地低效扩张等突出问题,需要通过人口、产业、土地、生态补偿以及环境保护等政策加以解决。

国土空间开发是以利用陆地以及陆上、陆下自然资源为目的的行为和活动,是综合利用各种自然、经济和社会资源实现工业化和城镇化的过程,国土空间开发格局可以视为工业化和城镇化等经济活动在地理空间上的分布状态。如果将人口流动及产业和城市发展视为经济活动的成果,则国土空间开发格局体现于人口、产业及城市在空间上的布局状态,因此,本专题侧重从人口、产业和城市布局的角度对我国国土空间开发格局的历史演变、现状特征和问题进行分析。

一、新中国成立以来我国国土空间开发格局的演变
新中国成立以来我国国土空间开发格局的演变,总体来看,可以概括如下:作为国土空间开发活动直接表现的人口、产业和城市,经历了新中国成立初期集中于沿海地区,改革开放之际向内地延伸以及21世纪之前再次向沿海地区集中的过程,目前呈现在全国范围内分散,在特定区域内集中的态势。对于新中国成立以来人口、工业和城市的分布格局可总结为表1。

二、新时期我国国土空间开发格局的基本特征
进入21世纪以来,伴随着区域协调发展战略的实施,我国采用了“城市群为核心、发展轴为引导、政策区为重点、多种开发形态复合叠加”的空间开发模式,形成了“三核多极、三轴四区”为主体的多核、多轴、片区型的国土空间开发格局。
(一)“十大城市群”成为我国经济发展的十大支柱。
改革开放以来,随着社会主义市场经济的发展,我国经济活动开始向区位条件优越的特定区域集聚,都市圈、城市群日益成为经济活动的主要平台。根据我们的研究,我国已形成京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群,2009年,珠三角、长三角、京津冀城市群经济总量占全国的比重达到36.8%。辽中南、山东半岛、海峡西岸、中原、长江中游、川渝、关中等七大城市群正在形成。据统计,上述十大城市群的土地面积占全国总面积的10.47%,2009年,人口所占比重为37.02%,而GDP所占比重为64.40%。也就是说,十大城市群以1/10多一点的土地面积,承载了1/3以上的人口,创造了将近2/3的GDP。从资源环境承载能力和未来发展潜力来看,十大城市群将聚集更多的人口,创造更多的GDP。因此可以说,十大城市群仍是我国最有发展潜力的地区,是支撑我国国民经济健康发展的十大支柱。
(二)经济要素向“三轴”集中的态势明显。
新中国建立以来,我国进行了大规模的国土开发,在生产力的配置和社会发展的空间组织方面,除“三线”建设时期外,基本符合“点—轴系统”空间结构模式的要求。经过多年的发展,我国已形成了“五纵七横”的国道主干线和“八横八纵”的铁路网,也由此形成了覆盖主要人口和产业集聚地、有效连接东中西部和南北部地区的综合运输通道主骨架,强化了对全国性经济要素流动的组织和运输能力,推动了我国国土空间开发轴线的形成。
近年来,连云港—霍尔果斯国道的建设,郑州至西安客运专线的建设,大大提高了我国国家级东西向重要通道的交通通行和运输能力,也相应提高了其对周边地区的辐射带动能力。此外,包头至西安、兰州至重庆铁路建设,武汉至广州、北京至上海铁路客运专线的建设也进一步提高了包昆、京广和沿海三大国家级南北向交通通道的货运能力,强化了它们对于全国性经济要素流动的组织和运输能力。同时,青藏、太中银、兰渝、贵广、渝怀等区际铁路干线,以及绥芬河—满洲里、青岛—银川、重庆—湛江、上海—成都、上海—瑞丽等区际国道建设,推动了我国区域级发展轴线的形成。在这些轴带中沿海轴线、长江轴线和京广—京哈轴线的主体地位更加突出(见表2)。

重要交通基础设施建设不仅是国土空间开发的重要内容,也是空间格局和空间结构形成的重要载体和基础。“点—轴系统”理论被认为是国家或区域的最佳发展结构,是最有效的区域开发空间开发模式(陆大道,2001)。其中的“轴”正是指线状基础设施束,是作为“点”的中心城市经济要素向外扩散的路径。基于多种运输设施形成的发展轴线把分散于地理空间的相关资源和要素连接起来,从而通过这种空间组织形式,使经济活动更为有序化和组织化。依托轴线所形成的区域经济设施、社会设施的集中布局,促进了产业结构及经济活动与区域性基础设施之间的有机结合,由此产生巨大的空间集聚效应(陆大道,2001)。多种运输方式共同组成的轴线的形成正是空间经济组织完善的重要标志和特征。
经济要素向沿海轴线、长江轴线、陇海—兰新轴线、京广京哈轴线、包昆轴线等重要开发轴线不断聚集,沿线城市和产业集中发展,对全国产业和人口的空间组织和引导作用不断加强,以点—轴为标志的空间开发格局基本形成。在这些轴线中长江轴线、沿海轴线和京广—京哈轴线的地位更加突出。2009年,这三大轴线聚集的人口占全国44%,经济总量占全国73%。
(三)中西部开发力度逐步增强,经济增长呈现多极化态势。
进入21世纪后,国家西部大开发战略、振兴东北地区等老工业基地以及中部崛起战略的实施,使中西部地区的发展速度明显加快。如果以投资的地区结构作为国土空间开发格局的集中代表和体现,2001年后,中西部地区全社会固定资产投资在全国所占的比重不断提高。虽然这一时期东部地区仍是各种投资的主要投入地区,但其占全国的比重由2001年的53.9%下降为2010年的42.7%,年均下降1个百分点;而西部、中部和东北地区占全国的比重则分别由2001年的19.8%、17.7%和8.6%上升为2010年的22.8%、23.2%和11.3%。这从一定意义上反映出内地的开发力度正在不断强化。
经济增长多极化可以从不同地区城市中心性指数的变化中反映出来。城市中心性指数由城市人口规模、经济总量、非农产业比重、铁路客运量、社会商品零售总额、利用外资额等指标计算得出,它反映了中心城市对于人口和经济的集聚能力。对比直辖市、副省级城市和省会城市等2000年和2009年中心性指数,可以看出上海、北京、天津、广州等城市的中心性指数仍然较高,但中西部一些省会城市的中心性呈现明显上升态势(见表3),这反映出经济活动在从东部向内陆地区扩展的同时向内陆主要中心城市集中的态势。

(四)四大地区成为区域战略和政策的空间载体。
进入21世纪以来,我国先后实施了西部大开发战略、振兴东北等老工业基地战略和促进中部地区崛起战略,并出台了一系列相关政策措施,加上20世纪后20年的东部地区率先发展战略,形成了我国区域发展的总体战略。区域发展总体战略的实施,使我国的国土开发形成了在四大地区分别展开的空间格局。
自2006年以来,在四大地区的框架之下,国家又相继出台了一系列区域规划和特殊区域的指导意见。具体包括三种类型:一是在浦东、天津滨海新区、武汉、长株潭、成都、重庆、山西等地设立不同类型的综合配套改革试验区;二是针对上海、福建、海南、重庆、广西、新疆、西藏、宁夏、青海等省区市,出台了指导意见;三是批复实施了一系列区域规划,包括广西北部湾经济区、珠江三角洲地区、江苏沿海地区、关中—天水经济区、辽宁沿海经济带、图们江区域、黄河三角洲高效生态经济区、鄱阳湖生态经济区、皖江城市带、河北沿海地区等区域规划。应该说,这些区域规划的编制实施,改变了过去区域政策的“一刀切”,实现了“细化、实化、差别化”,对于充分调动各级地方政府的积极性,进一步明确各规划区域的功能定位和发展方向、引导各地区发挥优势、合理分工、推动区域合作具有重要的战略意义。

(五)空间拓展与国土整治同步推进。
改革开放以来,经济空间拓展主要通过以下方式实现。一是通过设立各类开发区集聚产业,包括改革开放初期设立的特区、经济技术开发区、高新技术开发区等,也包括一些新兴产业集聚区,如科技产业园、创意产业园、外包产业园等,目前国家批准的各类开发区面积近1万平方公里。二是通过城市新区或新城实现城市空间拓展,如浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区以及西咸新区等。虽然这些新区像开发区一样具有产业集聚区的特征,但相较于传统的开发区,这些新区功能更为综合,对城市空间拓展的作用更为显著。
与此同时,我国也逐步加强了国土整治和生态修复。一是对资源枯竭地区的综合治理,目前已分三批确定了全国69座资源枯竭型城市转型的试点。二是开展了生态恢复和建设以及环境治理,包括三北防护林体系建设、退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理、青海三江源保护、石漠化治理等一系列生态建设工程,以及以淮河水污染治理、滇池治理、二氧化硫排放控制和治理为代表的水污染和大气污染治理工程。这些活动减轻了历史上国土空间粗放式开发对于资源环境所造成的破坏,也起到了优化国土空间开发格局的作用。
编制并实施主体功能区规划是我国推进国土空间差异化发展,规范国土开发秩序,控制开发强度,推进形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间的重大战略部署。2010年,我国颁布实施了《全国主体功能区规划》,依据各区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑各个区域在全国总体发展格局中的主体功能,以开发强度和开发功能为坐标对各区域的开发建设作出了强制性安排:从开发强度的角度确定了优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发等四种开发管制方式;从开发功能上明确了城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区等三种开发管制类型,形成了“4+3”的国土开发空间管制模式。“十二五”经济社会发展规划纲要进一步提出实施“主体功能区战略”,构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局。

三、我国国土空间开发格局存在的突出问题
我国的国土空间开发在为国民经济快速发展和社会进步提供有力支撑的同时,也存在一些影响经济社会可持续发展的突出问题,亟须加以重视和解决。
(一)工业分散发展,行政区经济影响要素合理流动。
工业分散发展表现为“资源处处开发、工业遍地开花”。从省级至乡镇级政府,从城市到乡村,都强调工业的发展,发达地区力图凭借先发优势,继续大规模集聚产业,欠发达地区力争发挥后发优势,加快赶超步伐,所有市县区乃至乡镇都以经济大发展、工业上台阶为首要任务。无论东中西、不分生态环境状况,各县、各镇基本上均设有工业园区。20世纪90年代中期后,全国各地开发区数量曾达6866个,占地3.86万平方公里,相当于全国城镇发展百年来的建成区总面积。经过2003年后国家对于开发区的整顿,到2007年下半年时,开发区数量和规划面积分别减少到1568个和9949平方公里,但各地以产业集聚区、工业小区、一区多处布点或一区多个园区等各种方式设立工业集中区,或将原来已经撤销的开发区,采取由合法的开发区委托代管的方式继续强化工业园区的发展。在全国范围或较大空间尺度(如大地带内),实现经济和人口布局的分散,有利于促进区域协调发展;但如果在较小空间尺度,如县(市、区)范围内出现工业等开发活动的分散布局,则会妨碍空间资源的集约利用和生态空间的保护,并会造成我国经济社会发展的不可持续。
行政区经济越来越成为各地政府竞相推崇的目标,成为与上级政府博弈的动力。GDP崇拜并未根本消除,为了招商引资,各地政府不惜付出土地、财政和生态的代价。区域合作虽不断提倡,但收效并不显著,经济要素的合理流动虽与以前相比有所改善,但区域之间的流动并不顺畅。在近年来日趋激烈的区域竞争中,许多城市和地区为了加快发展,不惜过度开发资源、超前建设基础设施、以破坏生态环境和历史文化为代价招商引资,损害自身持续发展能力,造成城市与区域功能定位不准、发展方向不清、开发秩序混乱、开发强度随意的局面。
(二)人口与经济活动的空间分布严重不匹配。
产业集聚是经济集聚的核心内容,产业在特定空间的集聚会诱发劳动力随之迁入,并最终形成人口集聚,从而实现经济和人口集聚相匹配。也只有实现了这种匹配才能实现要素的合理流动和配置,从而保障了区域之间,或者说不同空间的协调发展。而产业发展与人口居住的不协调意味着产业发展所带来的就业增加机会并未能公平地由各地区人民所分享,由此不仅加剧了区域发展差距,也损失了资源的空间配置效率。
改革开放以来,随着市场机制对资源配置作用的增强,产业不断向沿海、沿江、沿线地区集中,但人口同向集聚速度却相对较弱。人口集中和生产集中的偏离可用“人口与产业分布不一致指数”(GPR)来表示,它等于某地区生产总值占全国生产总值的份额与人口占全国总人口份额之比值。若GPR等于1,表示该地区占全国经济总量与人口所占份额相等,说明人口与产业集聚相互协调;此值小于1说明该地区产业规模小、人口数量多;此值大于1则说明产业集聚而人口没有相应集聚,二者被认为是非协同集聚。2000年以来不同地区的人口与产业分布不一致指数,东部和东北地区高于1,而中西部地区均低于1,表明东部地区产业集聚高于人口集聚而中西部地区产业集聚落后于人口集聚的总体态势。
对于人口和产业分布偏离指数的计算表明,此值2010年为0.50,虽然与2000年0.52相比略有下降,预示着人口与产业分布不匹配的情况有所改善。但与同等发展阶段的日本和欧洲等国家均低于0.3以下的情况相比,我国的经济空间集聚与人口集聚之间的不匹配情况更为严重。
(三)区域内部产业分工体系尚未形成。
我国各地区间产业分工的专业化水平有所提高,但中西部与东部地区之间的区际产业分工基本上维持在垂直分工格局,即内地为东部地区提供原材料,东部地区生产加工制成品。这从西部地区近年来产业增长态势可进一步反映出来。2009年,西部地区采掘业占工业总产值比重为29.3%,而资源加工占工业总产值比重只有14.6%。西部地区原煤、石油和天然气产量分别占全国的44%、28.9%和79.4%,但电力和热力行业产值仅占全国的19.2%,石化行业产值仅占全国的11.8%。
区域间产业的垂直分工现状是较为低级的分工形式,与水平分工(即西部地区提高对能矿及农产品资源的加工能力,东部地区从国外进口原材料等)以及产品价值链分工(即零部件或产品配件生产的分工,或研发和销售与生产之间的分工)等高级的分工形式相比,其空间效益低下表现在多个方面:一是导致要素大规模长距离调动,大规模长距离的运煤、送电、输气,对于物流组织的压力越来越大,同时增加了运输过程中的损耗,提高了生产组织成本、降低了利用效率;二是西部地区工业发展的就业弹性较小,影响对于本地区劳动力的吸纳,从而导致了人口与产业匹配程度的降低;三是西部能矿工业的发展虽然由于价格因素可获得一定的经济效益,但由于这种产业的关联度较低,技术溢出效应低,对于其他产业的拉动作用有限;四是不利于国内“雁型”分工模式的形成,使得我国所本应具有的延长产业和产品生命周期的大国优势难以实现。
(四)城乡建设用地低效扩张。
土地利用结构是国土空间开发格局的直接表现。在现阶段城乡用地存在双重低效扩张问题。2000年以来,在加快推进城镇化的目标下,全国许多地区的大中城市,纷纷以“大手笔”规划建设新城、大学城、大广场等;一些地方以改善投资环境为名,竞相修建高尔夫球场,导致我国城市建设用地低效扩张。城市建设用地的弹性增长系数(城市建成区面积增长率/城市人口增长率)已由20世纪90年代的1.2快速上升为2009年的2.0(见图1),意味着21世纪以来每新增一个城市人口所增加的城市建设用地是20世纪90年代的1.67倍。目前全国所有城市的平均容积率仅为0.51,建制镇还不到0.2,明显低于周边一些国家或地区城市的容积率1~2的水平。

农村建设用地无序扩张问题更为严重。用于村办企业、农贸市场和道路建设以及农民住宅建设的用地增长很快。1997~2005年,全国农村人口减少9633万人,而农村居民点用地却增加了近170万亩,农村人均居住面积已达220平方米。村庄建设用地是城市建设用地和建制镇建设用地新增量的1.8倍。农村建设用地利用效率较低表现为:一是村办企业规模较小,在用地管理上很难规范其具体定额标准,造成土地利用上的很大浪费。二是大量农村劳动力在城镇务工,而农村宅基地面积在扩大,农村住宅建设中空置率较高已成为普遍现象。城乡建设用地规模的过度扩张,已导致我国耕地总量逐年下降,特别是经济发达区域优质耕地大量流失。从1996年底到2009年,13年间中国耕地减少了1.4亿亩,年均减少1000多万亩。
(五)社会经济与自然环境的适应关系趋于恶化。
近年来,各级政府对于生态修复和建设以及环境治理的资金和政策投入力度不断加大,但许多地区在工业化和城镇化过程中对于生态空间保护严重不足。工业和城镇发展对于生态环境的影响体现在两个方面:一是城镇建设占用了生态空间;二是工业和城镇发展产生的污染破坏了生态空间。由于不顾资源环境承载能力,对于能矿资源、水资源等粗放式、无节制的肆意开发和过度开发,使得环境损耗和污染加剧,环境危机由局部范围扩大到较大的范围,局部地区的环境危机正在演变成为社会危机。近岸海域生态系统恶化,气象灾害、地质灾害和海洋灾害频发等均是这些危机的不同表现形式。
一些沿海发达地区仍未摆脱用资源环境的代价实现经济快速增长的传统发展模式,其结果是国土开发强度过高,区域环境质量下降,产业转型和升级的步履缓慢。许多生态脆弱地区不顾资源环境承载能力肆意开发,带来湿地萎缩、河湖干涸、土壤侵蚀严重、沙漠化、石漠化、草原退化加剧,地质灾害频发等生态环境问题,使越来越多的国土空间成了不适宜人们居住的空间。据统计,我国荒漠化面积10年间扩大了2万平方公里,总面积已达264万平方公里,占国土面积的27%;沙漠化面积174万平方公里,占国土面积的18%;全国水土流失面积356万平方公里,占全国的37%;石漠化面积12.96万平方公里,占全国的1.4%。主要污染物排放总量严重超出环境容量的地区面积259万平方公里,占全国的27%。全国有地下水降落漏斗222个,其中浅层133个,深层78个,岩溶11个。

四、优化国土空间开发格局的政策建议
优化国土空间开发格局除须构建科学合理的体制机制之外,还须制订具有针对性的政策和采取有效的措施。
(一)完善以促进农民工市民化为核心的人口政策。
推进农民工市民化、促进人口与产业协同集聚,是优化国土空间开发格局的重要途径。
按照“放开户籍”与“提高待遇”并行推进的原则,小城市(镇)本地的农民工可以在自愿基础上通过转户成为城镇居民;对于在大城市务工的农民工,可以结合农民在城镇就业和居住的稳定性,先使其享受城镇的公共服务,并根据城市经济能力,不断提高待遇水平。在公共卫生、子女义务教育、就业扶持服务等领域以及权益维护方面,力争实现农民工与本市市民平等对待,在城镇最低生活保障和住房保障领域则逐步扩大对稳定就业群体的覆盖面。
《全国主体功能区规划》对于地方政府在人口迁移政策方面提出了要求,要求优化开发和重点开发区域实施积极的人口迁入政策,加强人口集聚和吸纳能力建设,放宽户口迁移限制,鼓励外来人口迁入和定居,将在城市有稳定职业和住所的流动人口逐步实现本地化。限制开发和禁止开发区域要实施积极的人口退出政策,切实加强义务教育、职业教育与职业技能培训,增强劳动力跨区域转移就业的能力,鼓励人口到重点开发和优化开发区域就业并定居。鼓励城市化地区将流动人口纳入居住地教育、就业、医疗、社会保障、住房保障等体系,切实保障流动人口与本地人口享有均等的基本公共服务和同等的权益。这些政策无疑有利于解决经济活动与人口不匹配的问题,有利于优化国土空间开发格局。
(二)完善城乡建设用地增减挂钩土地政策。
完善现行的城乡建设用地增减挂钩政策。城乡建设用地增减挂钩方式是工业化和城镇化加快发展时期,现行土地用途管制和建设用地管理体制内生的制度安排,可以实现农民居住条件改善和节约土地的共赢。这一政策通过以复垦耕地面积作为条件,一定程度上改善了土地无序开发的状况,同时,也在一定程度上起到了提高农村建设用地使用效率,改善农村进城务工人员在城镇社保和住房水平的作用。针对在一些地区出现的问题,2010年年底国务院出台了《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》。今后一段时期需要落实国务院的文件精神,对城乡建设用地增减挂钩加以规范和完善,趋利避害,核心是保护农民利益。应增加公众特别是农民的参与程度,充分听取当地农村基层组织和农民的意见,给予村民充分的参与权。
《全国主体功能区规划》中提出:实行差别化的土地利用和土地管理政策,科学确定各类用地规模。确保耕地数量和质量,严格控制工业用地增加,适度增加城市居住用地,逐步减少农村居住用地,合理控制交通用地增长。严格控制农产品主产区建设用地规模,严禁改变重点生态功能区生态用地用途。并提出进行“三挂钩”的探索,即城乡之间用地挂钩、城乡之间人地挂钩和地区之间人地挂钩。可以考虑以主体功能区规划为依据,实施差别化的土地政策,对吸纳外来人员较多的优化开发区或重点开发区的城市和城镇,在建设用地指标上给予支持,可先占后补,近占远补,跨年度平衡。在土地利用总体规划中单列由于人口增加所带来的建设用地需求指标,在全国土地利用计划中予以平衡。探索建设用地指标可以随农民工带到流入地的实施途径,实现劳动力和土地指标跨地区再配置。
保护农民土地权益和提高土地资源配置效率的根本方法在于健全土地市场体系。建立竞争性土地市场的关键是改变土地管理的城乡二元结构。建立开放的土地市场需要改革目前的征地制度,严格限定征地范围,即使是公益性征地也需要按市场价格补偿给农民,同时必须建立和健全第三方评估的机制。
(三)实行有利于产业转移的差别化产业政策。
目前,我国的产业政策已考虑到东西部之间的差异,实施了针对中西部地区的产业政策,如制定了《中西部地区外商投资优势产业目录》,再如中发[2010]11号文件第一次明确提出对西部地区实行有差别的产业政策,支持西部地区发展特色优势产业等。一是在资源环境承载能力和市场允许的情况下,依托能源和矿产资源的资源加工业项目,优先在中西部国家重点开发区域布局,促进中西部地区重点开发地区制造业发展。对于中西部的重点开发地区的农牧产品加工业以及劳动密集型产业给予支持,提高中西部重点开发地区对于农村转移人口的吸纳能力。二是在中西部资源开发地区,需要引导“嵌入型”企业特别是国有大型企业的发展与当地经济发展相融合,使当地能够从油、气、煤等资源开发中受益,解决嵌入型企业与当地发展两张皮的问题,此外,还需要通过直购电、分段电价和运费补贴等特殊政策支持西部地区资源加工业的发展。三是严格市场准入制度,对不同主体功能区的项目实行不同的占地、耗能、耗水、资源回收率、资源综合利用率、工艺装备、“三废”排放和生态保护等强制性标准,防止资源浪费和环境破坏。四是建立市场退出机制,对限制开发区域不符合主体功能定位的现有产业,要通过设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴、土地置换等手段,促进产业跨区域转移或关闭。
(四)健全引导城市紧凑发展的城市规划和管理政策。
在我国人多地少、适宜大规模进行经济开发活动的国土空间较为有限的国情下,加快城市化步伐也成为优化国土空间开发格局的重要途径。随着城市化发展的加快,需要健全城市规划和管理方面的政策,以使城市能够节约和集约用地,能够在发展产业的同时保护生态空间。一是需要修订《城市规划建设用地标准》,参考东京、中国香港特区等人多地少地区的城市人均建设用地标准,适度降低我国现行的城镇综合用地标准,提高土地利用强度,通过提高建成区人口密度,而非扩大城市面积提升城市人口容量。二是提高城市规划的科学性和约束力,保证城市内部及组团之间公共绿地、农业用地、防护林以及自然和人工水体不被侵占。三是制订城市综合整治、升级改造、拆除重建等方面的政策法规,防止主观随意性。四是制订加强城市管理的政策法规,使城市管理更加现代化和人性化。
(五)制订对粮食主产区和生态功能区的补偿政策。
加强对于粮食主产区和生态功能区的保护是规范国土空间开发秩序,优化国土空间开发格局的重要举措。
中央政府已逐年加大对粮食主产区的一般性转移支付力度,并逐步加强对于农田水利设施建设等支持力度,改善粮食主产区的财政和金融环境。在此基础上,需要探索建立粮食主销区对于主产区的利益补偿机制。可以考虑在主销区由财政资金出资建立商品粮调销补偿基金,按采购粮食每公斤粮价一定的比例提取,根据从粮食主产区购入的商品粮的数量,给予从粮食主产区调销商品粮的补偿,多调多补,少调少补。粮食主产区将商品粮调销的补偿基金专项用于农田基础设施建设和种粮大户的补贴,保护农民种粮积极性。
目前我国已针对多类生态功能区域建立了利益补偿机制,今后应逐步将生态补偿制度化。一是需要中央财政加大对于生态补偿的支持力度,进一步健全森林生态效益补偿基金制度,不断提高国家级公益林补偿标准。二是在总结试点的基础上,全面实施草原生态保护补助奖励政策,推进资源型企业可持续发展准备金制度,不断扩大湿地生态效益补偿试点。三是在借鉴国内外实践经验的基础上,制订颁布《生态补偿条例》。
(六)完善环境保护的政策。
《全国主体功能区规划》对于不同类型功能区的环保条件提出了明确要求,提出重点生态功能区要推进天然林资源保护、退耕还林还草、退牧还草、风沙源治理、防护林体系建设、野生动植物保护、湿地保护与恢复等,增加陆地生态系统的固碳能力。在社会主义市场经济体制的背景下,需要综合运用法律、技术和必要的行政力量加强环境保护,制订完善环境保护的政策。一是建立以市场为基础的环境资源价格政策,包括提高排污收费标准、垃圾处理收费标准,完善污水处理收费制度。通过直接投资、补贴、技术研发支持、税收优惠、融资条件优惠等政策措施,降低企业再生、再制造、循环利用资源的成本,从而降低再生资源价格。二是积极引入市场机制,促进排污权交易市场的发展。制订全国性火电等行业主要污染物以及水污染等主要领域排污权有偿使用与排污权交易管理办法以及技术指南,完善交易市场、交易规则、纠纷裁决、责任追究等制度,逐步规范企业排污行为。三是加快开征环境保护税。《全国主体功能区规划》中已明确提出要研究开征适用于各类主体功能区的环境税等措施。国务院日前发布关于加强环境保护重点工作的意见中也提出要研究开征环境保护税。开征环境保护税可分三步走,当前重点将排污费等改为环境税,在保持企业税负水平不会明显提升的基础上开征环境保护税;“十二五”中期开始向其他污染物征税,二氧化硫、废水和固体废物在内的三种污染物和二氧化碳是环境税税目的可能选择;“十二五”后期继续扩大环境保护税的征收范围,与税制改革相结合,构建起成熟和完善的环境税制。我们建议以企业碳排放为对象征收环境保护税,并将全部税收转入环境保护基金,用于碳吸收领域的生态补偿,如按森林面积、草场面积、湿地面积、农田面积等给予生态补偿。既是对生态脆弱区政府和居民保护生态的一种补偿,也是对维护生态,积极进行植树造林的政府和居民的一种鼓励。

 

作者:肖金成 申兵
本文原载于《经济研究参考》2012年31期
本文系国家发改委宏观经济研究院 2011 年重点课题成果之一。

课题组负责人: 肖金成、欧阳慧; 课题组成员:汪阳红、申兵、孙久文、黄征学、刘保奎等。