发布时间：2019-10-11
中央财经委员会近期召开了形成优势互补高质量发展的区域经济布局的会议，习近平总书记作了重要讲话，其中的两句话值得区域经济学界重视并深入理解。第一句话是：“中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式，要增强经济和人口承载能力”，第二句话是：“要根据各地区的条件，走合理分工，优化发展的路径，落实主体功能区战略，完善空间治理，形成优势互补，高质量发展的区域经济布局”。我认为习总书记提到的中心城市和城市群是我国“十四五”时期区域发展的关键点。
首先，我讲一下对中心城市的理解。很多人认为中心城市就是大都市、城市群的核心城市、省会城市，我认为此处所讲的中心城市主要是区域性中心城市。我国的地级市不是城市，而是一个行政区，根据我的研究，地级行政区的范围一般是1万至3万平方公里，人口规模在500万人左右，这样的范围需要一个中心城市来支撑、引领和带动，因为如此的区域范围和人口规模，才能支撑一个规模较大的城市。城市具有一定规模，才能发展和聚集产业，也才能吸引高素质人才。我国地级市的中心城区，一般都具有较好的交通条件，区位优势明显，生态环境优越，是本地区的中心城市，应对周边地区发挥辐射带动作用。但很多地区，城市规模小，带动能力弱，“小马拉大车”，“十四五”时期，要支持区域性中心城市的发展，增强其吸引力和承载力，通过其发展来带动周边区域的发展。这是区域经济学者的比较一致的观点。但社会上很多人总是希望齐头并进，遍地开花，城市数量越多越好，实际上真正有条件发展，人们愿意去工作，企业愿意去投资，是有一定基础达到一定规模的城市。当然，一些人口规模达到五百万甚至一千万的城市对经济要素更具吸引力，人和企业都愿意去，但一个城市的人口发展到五百万、一千万，就具有虹吸效应。虹吸效应即指周边的要素向大都市快速集聚，不需要政策扶持也会快速发展。但城市规模过大，会发生“大城市病”，比如成本上升、热岛效应、生态环境恶化等，可见城市规模越来越大并不是越来越好，恰恰是地级行政区需要有规模较大的城市来引领和带动发展。但是，我国诸多区域性中心城市发育不良，城市规模不大，吸引力不强，对产业的聚集能力不足，很多号称人口100万的城市，实际上并没有达到这样的规模，甚至把周边的农村人口统计进去。我认为，应支持区域性中心城市集聚产业，吸纳人口，扩大规模，增强其对经济和人口的承载能力，并在空间规划中有所体现。
其次，我谈一下城市群。城市群是城镇化的重要载体。我国人口众多，一些区域城市比较面积，随着城镇化的推进，城市规模迅速扩大，城市间的联系越来越密切。但我认为，城市群的数量不可能很多，城市群的面积不可能很大。第一，城市群一定是城市比较密集、城市规模较大、经济相对发达的地区；第二，城市群的范围一般5万至10平方公里，不可能达到几十万平方公里。我认为，要重新认识城市群，对城市群进行识别。我于2007年，曾经组织一个课题组，对我国的城市群进行过比较系统地研究，据测算，我国已形成或正在形成十大城市群，总面积占全国国土总面积的1/10多一点，人口占30%以上，GDP达60%以上。可以看出，城市群以外的人口达60%以上，但GDP只有不到40%，所以中国的区域差距体现在城市群内外的差距，城市群内部人均GDP较高，城市群外部人均GDP较低，内外的发展差距较大。
我认为，未来促进城市群发展一要优化内部结构，改变“一市独大”的情况；二是要提高城市群的人口吸纳能力。当前，城市群内人均GDP较高，城市群外人均GDP较低，所以城市群要吸纳城市群之外的人口，城市群之外的人口减少，人均GDP得以提高，城市群内外的人均GDP差距将逐步缩小。
尽管城市群人口已比较密集，继续吸引人口进入的观点备受质疑，但是我认为城市群内部还有很大的人口承载能力。以长三角城市群为例，虽然上海、杭州和南京三大都市的人口均超过500万人，但是也有很多城市的规模较小，比如南通、镇江、扬州、泰州、湖州、嘉兴、绍兴等，这些城市还有很大的空间和潜力，增加几百万人口没有问题。
再次，我谈谈城镇化问题。我认为，要继续推进以人为本的高质量的城镇化。实施乡村振兴战略不是让城里的农业转移人口回到农村去建设乡村。实际上，乡村的问题不是因为乡村人口减少，而是人口结构的问题，留守儿童、留守妇女，还有留守老人的问题严重，解决这些问题的办法就是让这些留守儿童、妇女、老人到城市去实现全家团聚。实现乡村振兴是希望人才回乡创业，而不是回乡就业，农村对就业的吸纳能力并不大。2030年，城镇化的目标是70%，现在还没有达到60%，所以，“十四五”期间，应继续推进城镇化，每年保持一个百分点左右，不能半路回头。
最后，我谈一下空间布局问题。我认为编制都市圈规划应成为“十四五”时期的重点，现在，很多城市规模较大，要素继续向这些城市集聚，但辐射带动作用不强，应通过规划来提高这些大都市的辐射力和带动力，带动周边的城市加快发展，并带动农村的发展，这才是都市圈规划的目的，因此现代化都市圈不应“一市独大”，而应让整个区域都得以发展，这也是区域协调发展的重要指向。另外，我认为要对一个或两个经济带进行规划，并上升为国家战略加快发展，“十三五”规划主要是规划建设长江经济带，成效明显，湖北、安徽、湖南、四川等地发展较快。习总书记在郑州的讲话中明确把黄河流域的生态保护和高质量发展上升为国家战略，因此，“十四五”时期，应把黄河生态经济带作为规划建设的重点。但黄河流域不是一个区域，流域与区域是有一定区别的，区域更注重经济联系和上下游合作。长江发源于青海，但长江经济带没有包括青海，我认为黄河流域不一定将四川纳入，黄河生态经济带可以和长江经济带并列作为“十四五”发展的重大战略。
另外，我认为应把沿边经济带上升为国家战略。沿边经济带具有战略意义，通过规划，发展产业，建设城市，富裕边疆、巩固边疆，形成沿边经济隆起带。
此文为中国区域科学协会理事长、国家发改委国土开发与地区经济研究所原所长肖金成2019年9月26日在中国区域经济50人论坛第十三次专题研讨会的发言