发布时间：2020-12-12
沪苏浙的断头路打通了吗？跨省异地就医门诊结算是否通畅？8月7日，16位上海市全国人大代表赴江苏省苏州市吴江区和浙江省嘉善县调研，了解有关长三角一体化示范区建设的推进情况。
当前，在《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）已经印发的大背景下，三省（江苏、浙江、安徽）一市（上海）制定了各自的实施方案，积极推进长三角一体化，但《规划纲要》至今仍未正式对外公布。相较之下，《粤港澳大湾区规划发展纲要》则是先出台整体的规划纲要，5个月后由广东出台具体实施方案。
“实际上，2014年启动的《京津冀协同发展规划纲要》至今没有正式对外公布。国家重大区域战略是中央的顶层设计，从提出过程看，是自上而下和自下而上相互结合的结果。”中国区域科学协会会长、中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长杨开忠在接受时代周报记者专访时分析指出，长三角区域一体化发展与京津冀协同发展战略的形成，“自上而下”的力量相对更加突出：“不同的过程适应不同的地区制度环境。京津冀、长三角发展战略涉及的是一般省、市制度，粤港澳大湾区则涉及一个省和两个特别行政区，有其特殊性。”
•城市群建设走上“上下结合”的轨道•
时代周报记者：
国家“十三五”规划明确提出，要在全国建设京津冀、长三角、珠三角等19个城市群和2个城市圈。为什么要建这么多城市群？
杨开忠：进入新时代，我国区域发展战略发生重大创新和转变。传统的区域发展总体战略基于“匀质性区域”概念，强调区域内部构成单元之间相对一致性的联系，东部地区、中部地区、西部地区、东北地区以及老、少、边、穷地区，都是这样性质的区域。新时代区域发展战略设计则基于“功能性区域”概念，强调区域内部各地域单元之间相对紧密的联系。主要包括两类区域战略：一是中心城市跟周边地区组成都市圈，以及其中两个或者两个以上大都市圈首尾相连组成城市群。京津冀协同发展、长三角区域一体化、粤港澳大湾区都是基于这一类型的区域理念；二是围绕某一特定地方性稀缺资源的竞合开发与保护形成的功能性区域战略，如长江经济带、珠江经济带、黄河生态文明发展带、新亚欧大陆桥经济走廊等。
之所以要建这么多城市群，一是从建设现代化强国全局和长远来考虑；二是我国人口、幅员都是超大规模的，不可能像日本那样只建一个东海道城市群就可以。
城市群建设还要“上下”结合。过去我们重视“上”，强调城市群的大尺度建设，忽视了“下”，忽视了作为基础的都市圈建设。今年2月，根据习近平总书记关于“培育发展现代化都市圈”的要求，经国务院同意，国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，我国城市群建设走上了“上下结合”的轨道。
时代周报记者：
如何看待京津冀、长三角和粤港澳三大城市群的异同？
杨开忠：这三大城市群是我国经济高质量发展的龙头，共同构成我国规划建设的世界级城市群。这三大城市群都是中国参与组织管理全球生产、流通、分配和消费的门户和总部，未来将成为具有全球影响力和管理能力的顶级巨型城市群，发挥世界性经济中心、贸易中心、金融中心、科技创新中心和文化中心的作用。
三者又各具特点。第一，在功能上有所侧重。京津冀协同相对侧重政治和文化，长三角、大湾区发展侧重经济、金融、航运、贸易。第二，从国内经济腹地区域来看，京津冀协同侧重北方、长三角一体化侧重华东地区、粤港澳大湾区侧重泛珠合作区域；第三，从混合经济来看，京津冀地区的国有成分会相对较多，长三角、粤港澳的民营成分会相对多一些；第四，中心性有相对差异。2017年以来，我在很多场合讲过，粤港澳城市群将是未来中国和世界中心性最强的经济中心。此前张五常先生提出深圳将成为整个地球的经济中心、世界上最重要的城市，我是赞成的。
为什么？除了香港、澳门独立关税区和自由港的优势外，我主要强调两点。一是从地缘经济角度看，长三角比较适中，但如站在整个亚洲甚至全球来看，珠三角则是适中的。随着“一带一路”倡议建设推进和东南亚、印度的发展，珠三角将越来越具有优势；二是从交通来看，在水运主导时代，规模庞大的整个长江流域都位于长江入海处，以上海为核心的长三角具有明显的腹地优势，但现在已经告别水运时代，进入综合交通时代，长江流域内陆地区已经成为粤港澳大湾区的腹地，比如湖南、江西、云南、贵州、重庆、四川，这些地方的经济都跟粤港澳更为密切。湖南、江西相关领导告诉我，当地区际经济联系的67%左右是跟粤港澳联系在一起的。
时代周报记者：
未来三大城市群发展面临怎样的问题？
杨开忠：进入新时代以来，我国先后把京津冀协同发展、粤港澳大湾区、长三角区域一体化上升为国家重大战略，是鼓励东部地区率先实现现代化、支撑引领我国高质量发展的重大部署。
从战略上看，三大城市群发展均面临三个方面战略问题。
第一，如何发展全球管理能力。这是建设世界级城市群的核心问题。生产全球管理能力的经济，我们称之为总部经济或高精尖经济，三个地区均要大力发展这种意义上的总部经济或高精尖经济。总部经济的发展关键在于四个相互联系的方面，即创新、人才、金融和优质生活。因此，三个城市群无不需要打造世界级创新圈、金融圈、人才圈、优质生活圈，大力推进新旧动能转换。
第二，核心区与周边区的发展差距。目前，粤港澳大湾区核心区跟粤北、粤东、粤西的差距，长三角江浙沪核心区跟安徽、苏北的差距，京津冀跟河北的差距，都很大。必须从经济、社会、生态综合的高度处理后核心区与周围区的发展，既不能搞齐步走，也不能进一步扩大差距，要有机疏解核心区、在周边区培育发展极，走协同发展、共同发展的道路。
第三，一体化跟地方竞争的关系。良性的地方竞争是发展动力源泉，是造就中国奇迹的重要积极因素。搞一体化发展不是建立一个替代地方政府的区域政府，不是用区域合作、地方合并替代地方竞争，关键是建立健全开放的、与全国统一市场发展相容的区域大市场，让市场机制在区域发展中起决定作用，让地方竞争秩序更加良性。区域合作、地方合并要以市场为基础，要以地方竞争为基础。
当然，三大城市群也有各自相对特殊的战略取向。京津冀城市群面临新时代建设怎样的首都和怎样建设首都的问题，解决首都北京可持续发展问题是其主要战略取向；粤港澳城市群则直接面临如何促进港澳更好地融入国家发展的问题，解决粤港澳三地协同问题是其相对主要的战略取向；长三角城市群相对突出的问题是更高质量的一体化，包括更加深刻的对外开放。
•落后地区可发展高科技产业•
时代周报记者：
有声音认为，长三角一体化发展的最大挑战是行政壁垒，各地政府如何发挥主导作用、统一制定公共服务和标准，也有人认为更大的挑战是如何通过市场力量推进产业一体化发展。你怎么看？
杨开忠：总的来讲，长三角一体化发展的最大挑战，是更高质量的一体化。
此外，我还想强调三点。一是高密度与高品质的关系。地方品质与密度是相互关系的，在一定范围内，一个区域的人口密度越高则地方品质越高，但超过一定限度后，密度进一步上升可能导致地方品质下降。长三角区域面积与日本本州岛大致相当，人口密度却高达本州岛的两倍，资源环境压力很大。在这样的高密度下，要打造世界级地方品质、形成世界一流的优质生活圈，是前所未有的事业，是重大挑战；二是长三角地区地域广大，既要大力推进都市圈一体化发展，又要着力推进都市圈之间的一体化；三是地方利益关系，包括发达地方之间、发达的核心区跟相对不发达的边缘地区之间的利益关系。这需要在地方之间、流域上下游之间，建立起基于市场的各种利益调节和补偿机制。
时代周报记者：
目前长三角产业分工态势明显：上海是龙头，江浙是两翼，安徽是腹地。安徽能给一体化带来什么？
杨开忠：一个地方参与区域一体化，一般有三方面依据。一是发展条件和水平相对一致；二是与一体化成员地区的功能联系相对紧密；三是基于共同的管理。从这个框架来看，把安徽划入长三角区域一体化，首先是因为功能联系。长三角的核心地区跟安徽在生产要素、产业分工协作、产品市场方面的联系，比跟江西、湖北、湖南、河南等其他地区密切得多；其次，沪苏皖在历史上隶属同一地缘，近代安徽也一直划归华东地区一体化发展；第三，体现出安徽想要更好发展的愿望和要求。
安徽能够给长三角区域一体化带来很多东西：首先带来劳动力和市场。2018年年末，安徽省常住人口6323.6万人，劳动力主要流向以上海为核心的长三角地区。而且安徽本身也是一个大市场，长三角要发展，必须占领更大的市场腹地。其次，安徽合肥是我国很重要的综合性科学中心，拥有4个国家实验室、8个大科学装置，拥有中国科技大学和中科院物质科学研究院，能够为长三角带来重要的科技资源；再次，安徽能够给长三角带来很大的潜力空间，未来可能会成为长三角越来越重要的高端制造中心，毕竟当地劳动力丰富，土地空间相对更加充裕，能够提供重要的产业协作；最后，安徽是长三角很多生态产品的源头之一。在某种程度上而言，相比江苏跟上海的竞争关系，安徽跟上海是互补关系。
时代周报记者：
如何才能缩小长三角区域发展差距、缓解江浙沪地区开发强度压力？
杨开忠：首先要认识到，像上海、苏南、浙江东北部，目前的开发强度已经相当高，不适宜再做大开发。认识以后就要调控，比如在国土空间开发上做好规划，划定“三区三线”（“三区”为生态空间、农业空间、城镇空间，“三线”为生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界），通过管控，让开发强度有利人和自然和谐共生。
政府要引导一些产业向相对落后、但有条件发展的地区如安徽、苏北转移，但也要特别认识到，不是相对落后的地区就一定要发展劳动密集型产业，也可以发展一些高附加值的高科技等新兴产业、加强重大科技基础设施布局。20世纪70年代以后，美国“阳光地带”的兴起发展，主要就是依靠在加州等地区发展高科技产业。一方面，后发地区自然环境好且地域广阔，适合追求生活品质的高科技人才生活和发展；另一方面，高附加值的高科技产业对运输的依赖性相对较小，这类产业的交通成本对区位选择的影响也较小，高科技产业可以成为长三角一些落后地区的发展新机遇。
最后，最重要的也是我一直在强调的，一定要发挥市场在经济发展中的决定性作用。人到哪里最幸福，只有他自己知道。如果能在长三角区域率先真正实现人口的自由迁徙和土地开发权的自由流动，就能够真正消除一定范围内的区域发展差距。
（文章来源：时代周报）