发布时间：2019-08-02
导 言
城镇化战略在中国已经形成了共识。城镇化的本质是实现人口由农村向城市和城镇的转移，解决农业转移人口问题是城镇化战略的重要组成部分。城市和城镇是城镇化的载体。城市规模的扩大和城镇数量的增加，使中国涌现出若干城市群。城市群是城镇化的主体形态，目前中国已经形成了十大城市群，未来还会涌现出更多城市群。通过城市群规划，促进城市的分工合作与功能互补，实现大中小城市与小城镇协调发展。
城镇化战略在中国已经形成了共识。城镇化关系到经济发展、社会发展，关系到人口素质的提高。城镇化和城市建设存在非常密切的关系，城市和城镇是城镇化的载体。城市规模的扩大和城镇数量的增加，使中国涌现出若干城市群。通过城市群规划，促进城市的分工合作与功能互补，实现大中小城市与小城镇协调发展。
一、城镇化与城镇化战略
城镇化作为农村人口从分散的乡村向城市和城镇集中的历史过程，是一种世界性现象。进入21世纪，中国明确提出城镇化战略，城镇化速度不断加快。中国“十五”计划（2000-2005年）纲要提出“要不失时机地实施城镇化战略”。中共十九大报告提出：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，促进农业转移人口市民化”。
加快农村富余劳动力向城市和城镇转移，提高城镇化水平，是中国全面建成小康社会的必然选择。城镇化进程对解决中国的人口问题至关重要。一是城镇化是解决日益严重的农村富余劳动力的根本出路。农业现代化的顺利推进，需要将滞留在农村的大量富余劳动力转移到城市和城镇的二、三产业，摆脱严重失调的人口城乡分布格局对国民经济持续健康发展的制约。2000年时，中国的城镇化水平36.22%，农村人口8.08亿人，2017年，中国的城镇化水平58.52%，农村人口仍有57688万人，还不包括2亿左右的农民工。二是城镇化是提高人口素质的重要举措。城镇丰富的教育资源和高效的资源利用有利于人口科学文化素质的提高。三是城镇化有利于减轻生态脆弱地区的压力，从而改善生态环境。随着城镇化进程的不断推进和城镇化水平的不断提高，农村居民的数量不断减少，农民人均收入不断提高，对土地等自然资源的压力也随之降低，为生态退化问题的解决提供了条件。
统计数据表明，城镇化水平每提高1%，就可拉动当年GDP1%-2%。由此可见，城镇化已经成为决定中国经济增长的关键性因素，不加快城镇化进程，就难以实现农业现代化，中国国民经济发展就难以跃上一个新台阶。
城镇化的本质是实现人口由农村向城市和城镇的转移，城镇化的最终目的是要为人的全面发展创造条件，让进城的农民进得来、留得下、过得好。解决农业转移人口（农民工）问题是城镇化战略的重要组成部分，正确的选择是让进城的农民留下来，并且让他们的家属进城居住。解决农民工问题的基本途径就是农业转移人口市民化。
农业转移人口市民化就是让已进城的农民工不管是在大中城市，还是小城市、小城镇都能享受与城市居民同等的福利待遇、享受同等的社会保障、同等的权利与义务，不再是城市的“边缘人”。农业转移人口市民化可从解决农民工的福利与保障入手，再逐步解决其他问题。
中国改革开放以来，一批批农民脱离了农业，离开了农村，进入工厂，进入城市，形成了庞大的群体，他们不仅为中国的工业化作出了贡献，也为城镇化作出了贡献，但时至今日，虽然在统计数据上大部分已属于城市常住人口的一部分，但身份问题没有解决，大多数人的家属没有进城，未能享受城市居民平等的待遇，所以，农民工问题受到社会各界的广泛关注。
首先应该解决的是农民工的社会保障问题。在社会保障制度方面，主要是解决流动人口社会保障的可转移问题。加快农民工输入和输出大省之间进行养老保险关系转移的对接试点工作，在取得经验的基础上向全国推广。应尽快研究建立不分城乡区域的社会保障体系。其次是农民工的子女教育问题。儿童教育当然应是输入地政府的责任，不应该有任何的歧视。实质上这已不是农民工的福利而是农民工子女的权益，应追究城市政府不作为的责任。再次，在住房方面，要城市政府包下来也不现实，应多层面完善农民工的住房问题。参照城市居民住房公积金制度，制订并实行外来务工人员住房公积金制度，对建立公积金账户的外来务工人员允许其以公积金购房和支付房租；建设一批小户型的廉租房，向包括外来人口在内的无力购房的低收入群体出租。在户籍制度方面，应废除城乡分割的户籍制度，建立全国统一的以居民身份证和居住证为基本依据的人口管理机制。大城市建立有序的准入制，降低门槛，允许符合具有可靠职业和稳定收入的外来人口在经常居住地落户，引导流动人口融入当地社会。城市应该宽容、主动、创造条件去接纳农民工成为城市居民。鼓励家庭移民，家庭中凡有一人在城市有固定职业者，允许其家庭成员落户。
二、城市群：城镇化的主体心态
进入二十一世纪，中国区域经济发展的重要特点是城市群的出现。城市群是在工业化、城镇化进程中出现的区域空间形态的高级现象，能够产生巨大的集聚经济效益，是国民经济快速发展、现代化水平不断提高的标志之一。所谓城市群是在特定的区域范围内云集相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，以一个或几个特大城市为核心，依托一定的自然环境和便捷的交通条件，城市之间的内在联系不断加强，共同构成一个相对完整的城市“集合体”。在城市群范围内，原来单个的城市和另外的城市形成了互补关系，大城市的功能不断升级，给小城市和小城镇带来了机遇。小城市和小城镇在城市群范围内，区位劣势在弱化，而成本优势在强化。原来一些小城市之所以发展缓慢，因为有区位劣势，始终保持很小的规模，产业和人口难以集聚，但在城市群中，由于交通条件的改善，区位劣势被化解。小城市和小城镇要素成本很低，比如零部件产业就可以在小城市和小城镇得到发展。长三角城市群、珠三角城市群之所以有很多小城镇能够集聚那么多产业，和处于城市群之中有非常密切的关系。另外，在城市群里大中小城市和小城镇能够协调发展，而且基础设施能够共享共用。
一个区域是否形成了城市群，需具备三个条件：一是要有一定的城市数量；二是要有大都市，没有大都市，都是中小城市，各自的辐射半径就很小，城市和城市之间难以形成合理分工；三是城市之间的联系要十分密切，交通十分便捷。
根据我们的研究，中国已经形成了十大城市群，即长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、辽中南城市群、山东半岛城市群、海峡西岸城市群、长江中游城市群、中原城市群、川渝城市群和关中城市群。这十大城市群的面积约占全国国土面积的11%，承载人口占全国三分之一多，GDP占全国的比重将近三分之二。
未来还会形成五大城市群，即湘东城市群、江淮城市群、北部湾城市群、哈长城市群、天山北坡城市群。原来大家只听说过长株潭城市群，实际上这三个城市离得很近，这三个城市实际上是一个城市的三个组团，它的发展会带动周边城市的发展，如益阳、衡阳、岳阳、娄底和常德，还有江西的萍乡，会形成以长株潭为核心的湘东城市群。像长沙、合肥、长春、哈尔滨、南宁、乌鲁木齐，近年来发展非常快，随着辐射半径的扩大，和周边城市的联系不断加强，城市群就有希望形成。
总之，由于中国人口众多，适宜人类生存发展的国土空间并不大，绝大多数人集中生活在东部平原地区，所以，中国的城市群不仅数量多，而且规模大。我们预测，中国将形成若干世界级城市群。长三角城市群已经名列世界第六大城市群，珠三角将于香港、澳门融为一体，形成比珠三角范围更大的粤港澳大湾区世界级城市群。未来，京津冀和山东半岛两大城市群将融合为一体，形成京津冀鲁世界级城市群，还有东北地区，辽中南、哈长城市群将融为一体，形成东北世界级城市群，长江中游、中原和湘东城市群相互融合，毫无疑问也会形成中国中部世界级城市群。这些世界级城市群将矗立在世界的东方，和美国、美加、法德、英国、日本的世界级城市群遥相辉映。
三、城市群规划：城市分工与功能互补
为什么要做城市群规划？因为在城市群内部，由于区位的变化，竞争比较激烈，如北京与天津、广州与深圳、沈阳与大连、济南与青岛、福州与厦门等，均要发展成为金融中心，出现“虹吸效应”和“寡头效应”，周边城市很难发展起来，而核心城市由于功能过度聚集，出现了比较严重的“大城市病”。因此需要国家出面进行规划，明确各自的分工，消除行政壁垒和恶性竞争，促进城市间的合作。中国2010年公布实施的《全国新型城镇化规划》指出：科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市的压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能，推进大中小城市一体化建设和网络化发展。
城市群如何规划？城市群规划与区域规划和城市规划有很大的区别。区域规划范围一般大于城市群规划，规划对象既要包括城市也要包括农村，内容比较庞杂。城市规划主要对一个城市未来一定时期扩展的部分与需要重建或改造的部分进行设计，包括交通设施、地下基础设施、空间布局、城市风貌等，一般不涉及其他城市，甚至也不涉及农村。而城市群规划的对象是城市群范围内的城市和城镇，确定各城市的功能及相互之间的关系等。
第一，科学界定城市群的范围。城市群包括多个城市，但并非越大越好。是否纳入城市群范围，应根据城市的辐射半径、城市之间的联系度和交通条件。一般以高速公路一小时交通圈或两小时交通圈为宜。城市之间的距离不超过100公里。
第二，明确城市群内各城市的功能定位。城市群内的每个城市都要承担一定的功能，要根据产业基础、比较优势进行分工。比如京津冀城市群，北京的功能、天津的功能、河北省各城市的功能均要进行明确。
第三，城市群的空间布局。预测城市群内大城市、中等城市和小城市发展的速度和方向，明确同等规模城市之间的关系，确定产业在哪个城市集中？各城市发展到多大规模？为各城市的规划提供依据。
第四，构建合理的城镇体系。城市群内有特大城市甚至有超大城市，也有大城市、中等城市、小城市，还有小城镇。规划主要明确大中小城市和小城镇之间的关系。如何构建比较合理的城市体系，在规划中要体现出来。我们说京津冀城市群城市体系不太合理，因为有两个1000万以上的超大城市，经济实力很强，吸引力很强，河北省都是300万人以下的城市，存在断崖式落差，所以，建立合理的城镇体系非常重要。
第五，产业发展与分工协作。产业选址、产业发展一般由企业决策，但在规划中可明确负面清单，即明确哪些城市不能发展什么产业，如核心城市一般发展现代服务业，限制发展劳动力密集型制造业，禁止发展高排放产业。产业链条应向整个城市群延伸，向中小城市和小城镇延伸，促进产业分工协作。
第六，基础设施互联互通。之所以要对城市群进行统一规划，直接动因就是要解决断头路问题。交通一体化规划和共同建设是城市群规划的重要内容。
第七，生态环境共建共保。城市群中有的城市在流域的上游有的城市在下游，流域上下游要一体化规划，规划生态走廊，划定生态红线，设立生态保护基金，建立生态补偿机制，共同保护生态环境。
第八，基本公共服务共享。在城市群内一体化的公共服务十分必要。往往离大都市越远，公共服务水平越低。规划中要明确缩小公共服务差距的途径与举措。
此外，要有保障措施，上级政府应加强组织领导，强化督促检查。要推进体制机制创新，如建立市长联席会议制度，建立合作办公室、建立共同发展基金等等。